(Отческая Т. И., Ульянов А. А.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2012, N 2)
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ОХРАНЫ ОСОБО ВАЖНЫХ ОБЪЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД <*>
Т. И. ОТЧЕСКАЯ, А. А. УЛЬЯНОВ
——————————— <*> Otcheskaya T. I., Ulyanov A. A. Legal and organization aspects of security of the objects of especial importance in Russian Federation in modern period.
Отческая Татьяна Ивановна, судья ФАС ЗСО, профессор, доктор юридических наук.
Ульянов Александр Александрович, аспирант кафедры уголовно-правовых дисциплин Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права.
В статье раскрывается содержание понятия «объект особой важности», определены виды таких объектов, субъекты государственной охраны в Российской Федерации. Авторы выявляют требующие устранения недостатки в организационных аспектах деятельности уполномоченных органов государственной власти в сфере охраны особо важных объектов, предлагают пути их устранения.
Ключевые слова: особо важные объекты, охрана особо важных объектов.
This article reveals notion of the object of especial importance, kinds of these objects, subjects of the public security in Russian Federation are defined. Authors concentrate on the defects of the organization aspects of activities of authorities in sphere of security of the objects of especial importance which require resolution. Authors offer recommendations for their resolution.
Key words: objects of especial importance, security of the objects of especial importance.
Правоохранительная деятельность является разновидностью государственной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными органами в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур и применением юридических мер воздействия в целях защиты прав и интересов личности, обеспечения законности и правопорядка в стране, предупреждения и профилактики правонарушений <1>. ——————————— <1> Семенцов В. А. Правоохранительные органы РФ: Курс лекций. М., 2010. С. 111.
Особо важный объект — это объект, имеющий социальную, материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность федерального или регионального значения в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации <2>. ——————————— <2> Об утверждении Инструкции по организации технической эксплуатации технических средств охраны на объектах, охраняемых подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД РФ от 16.11.2006 N 937 (в ред. от 05.06.2007) // СПС «КонсультантПлюс».
К многофункциональным правоохранительным органам относятся органы внутренних дел, для которых характерно осуществление некоторых правоохранительных функций. На фоне роста террористических угроз сегодня обеспечение безопасности объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения (критически важных объектов — КВО) является весьма актуальной задачей. Захват, вывод из строя или нарушение функционирования таких объектов и перевозимых специальных грузов чреваты крайне негативными последствиями и могут нанести крупный или невосполнимый ущерб государству и обществу <3>. ——————————— <3> Рудник В. М. Охрана и оборона важных объектов подразделениями МВД России. Нетрадиционные подходы к решению проблем борьбы с правонарушениями: Материалы научно-практической конференции (май 1996 г.). Омск, 1997. С. 89.
В соответствии с Приказом МВД РФ N 937 от 16.11.2006 объект понимается как «имеющий социальную, материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность федерального или регионального значения в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации» <4>. ——————————— <4> Об утверждении Инструкции по организации технической эксплуатации технических средств охраны на объектах, охраняемых подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД РФ от 16.11.2006 N 937 (в ред. от 05.06.2007) // СПС «КонсультантПлюс».
К особо важным, требующим государственной охраны относятся объекты, имеющие большое значение для управления государством (здания органов государственной власти, телеграф, теле — и радиовещательные компании, учреждения Центрального банка Российской Федерации), объекты жизнеобеспечения (гидроэлектростанции, системы водоснабжения, объекты Министерства путей сообщения Российской Федерации), потенциально опасные объекты (по производству и хранению боеприпасов, взрывчатых, ядовитых веществ), объекты оборонного назначения и с оборотом культурных ценностей (музеи, библиотеки государственного значения). На территории России насчитывается 12 665 потенциально опасных объектов, которые представляют собой в случае аварии радиационно-, гидродинамически-, химически — и взрывопожароопасные предприятия, находящиеся в зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью для 72 926 000 человек <5>. ——————————— <5> Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 1996. Вып. 4. С. 9.
Посягательства на особо важные объекты могут угрожать национальной безопасности страны. Из анализа зарубежного опыта следует, что во многих странах охрану особо важных объектов осуществляют государственные органы, наделенные полицейскими полномочиями <6>. ——————————— <6> См., напр.: Князев В. В., Самохин Б. М. Жандармерия и военная полиция некоторых зарубежных государств. М., 1996. С. 14, 16, 27, 31, 37; Мелехин А. В., Потенко А. Р. Организационно-правовой аспект деятельности силовых структур зарубежных стран. М., 1998. С. 27.
Универсальным субъектом государственной охраны в Российской Федерации является вневедомственная охрана при органах внутренних дел. Под защитой ее подразделений состоят более 365 000 объектов, из которых почти 57 000 подлежат государственной охране. Социально-политические и криминогенные условия, сложившиеся в стране, в т. ч. постоянная угроза совершения террористических актов на объектах жизнеобеспечения <7>, требуют от органов внутренних дел сосредоточения значительных усилий не только на охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, но и на защите особо важных объектов от преступных посягательств. Наряду с другими способами обеспечения безопасности личности, общества и отдельных государственных институтов ощутимую роль призвана играть административно-правовая охрана особо важных объектов, однако, как отмечается в литературе, качество правового регулирования указанной деятельности органов внутренних дел не отвечает современным требованиям. ——————————— <7> См., напр.: Черкасов В. Они готовили взрыв на Волжской ГЭС // Российская газета. 2001. 17 января.
Для обеспечения безопасности и защиты объектов, представляющих особую важность, от террористических актов и иных противоправных посягательств вневедомственная охрана руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Федеральным законом России от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. N 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», Указом Президента Российской Федерации от 15.02.2006 N 116 «О мерах по противодействию терроризму» и требованием ФЗ от 06.03.2006 N 35 «О противодействии терроризму», постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции», другими законами и правовыми актами Российской Федерации. Вместе с тем для повышения эффективности охраны особо важных объектов необходимо разрешить организационные вопросы в деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Нам представляется, что к ним следует отнести недостаточную реализацию принципов деятельности государственных органов по охране особо важных объектов; повышение эффективности влияния подразделений вневедомственной охраны на приведение технической укрепленности объектов в соответствие установленным требованиям, предъявляемым к их защищенности; стимулирование деятельности сотрудников строевых подразделений милиции вневедомственной охраны, выполняющих функции по охране особо важных объектов; организационные аспекты охраны учреждений Центрального банка РФ. Эти проблемы являются остро необходимыми и требуют скорейшего разрешения. Обозначенные аспекты поднимались в трудах известных ученых нашей страны: С. Г. Аникеева, В. Н. Васина, И. П. Голосниченко, Н. Н. Гусева, С. П. Евтеева, В. Д. Жукова, Т. К. Зарубицкой, Н. Е. Лишанкова, В. В. Лунева, В. И. Мальцева, С. С. Миронова, В. У. Хатуаева. Вместе с тем правовые и организационные проблемы охраны особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел комплексному исследованию не подвергались. За последние пять лет МВД России и Главное управление вневедомственной охраны МВД России подготовили для подразделений вневедомственной охраны более 30 указаний, направленных на совершенствование обеспечения охраны особо важных объектов, в т. ч. содержащих требования о проведении работы по обследованию особо важных объектов и устранению выявленных недостатков в части их укрепленности. Это подтверждает, с одной стороны, значение, которое придается МВД России усилению безопасности таких объектов, с другой стороны, свидетельствует о наличии проблемы в ее обеспечении. В последнее время на передний план выдвигается угроза терроризма в отношении охраняемых объектов особой важности. Так, основными объектами совершения террористических акций являются аэропорты. Постановлением Правительства России от 1 декабря 2005 г. N 711 <8> в перечень объектов, подлежащих государственной охране, добавлены международные аэропорты и объекты их инфраструктуры. ——————————— <8> О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587: Постановление Правительства РФ от 01.12.2005 N 711 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. 5 декабря. N 49. Ст. 5229.
На данный момент на территории нашей страны подразделениями вневедомственной охраны обеспечивается безопасность 66 аэропортов, имеющих статус международных. В Российской Федерации расположено более 174 000 объектов, отнесенных к категории особой важности, повышенной опасности, жизнеобеспечения и массового пребывания граждан. Силами подразделений вневедомственной охраны обеспечивается безопасность более 70 000 объектов указанной категории, из них 21 000 объектов особой важности и 4806 — жизнеобеспечения, 730 гидросооружений и их комплексов, 406 объектов метрополитена и 724 — телерадиовещания, а также более 37 000 мест массового пребывания граждан, в т. ч. 12 000 школ и 93 000 дошкольных учреждений. В Тюменской области по состоянию на 01.12.2010 УВО при ГУВД по Тюменской области 492 объекта включены в перечень объектов, подлежащих государственной охране, из них 337 охраняются подразделениями вневедомственной охраны при ОВД по Тюменской области. В перечень критически важных объектов, находящихся на территории Тюменской области, согласно распоряжению Правительства РФ от 23.03.2006 N 411-рс включены 52 объекта, в т. ч. 24 объекта федерального уровня, из них под вневедомственной охраной находятся 10 объектов, при этом 6 охраняется объектовой милицией; 28 объектов регионального уровня, из них под вневедомственной охраной находится 8 объектов, из которых объектовой милицией охраняется 7 объектов. В соответствии с утвержденным Перечнем 81 потенциально опасный объект находится на территории Тюменской области, однако из них охраняется лишь 10 <9>. ——————————— <9> Материал взят из архива УВО при ГУВД по Тюменской области, отчет за 2010 г.
С начала 2010 г. на предмет инженерно-технической укрепленности и антитеррористической защищенности объектов указанной ранее категории было проведено 112 обследований, в ходе которых было выявлено более 80 недостатков в технической укрепленности. Собственникам объектов направлены акты для выполнения необходимых мероприятий лишь рекомендательного, а не обязательного характера по надежности охраны объектов в соответствии с требованиями РД 78.36.003-2002 «Инженерно-техническая укрепленность. Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объекта от преступных посягательств». С целью усиления антитеррористической защищенности особо важных и режимных объектов подразделениями вневедомственной охраны области ведется постоянная работа по увеличению количества особо важных объектов, охраняемых постами вневедомственной охраны. В целях обеспечения антитеррористической устойчивости нефтепровода, газопровода, пресечения несанкционированных нарушений целостности, противодействия совершению хищений, краж, диверсий на данных объектах УВО при ГУВД по Тюменской области проводятся мероприятия по сохранению и увеличению объема охранных услуг. Значительная работа ведется по повышению уровня антитеррористической устойчивости указанных выше охраняемых объектов, координации деятельности подразделений вневедомственной охраны и милиции общественной безопасности в свете требований ФЗ от 06.03.2006 ФЗ N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и Указа Президента РФ от 15.02.2006 N 116 «О мерах по противодействию терроризму». Однако криминогенная ситуация в РФ свидетельствует о том, что террористическим актам подвержены особо важные объекты, именно они являются предметом повышенного интереса террористических формирований, как правило, специально подготовленных. В их методы входит не только непосредственное осуществление диверсионных акций, но и принуждение к их подготовке путем угроз или подкупа персонала объекта. По этой причине главными целями охраны является исключение проникновения на объект и в жизненно важные центры объекта, полное ограничение доступа посторонних лиц и персонала в «особые» зоны объекта, выявление утечек опасных веществ (например, бытового газа), способных вызвать техногенные аварии. В настоящее время разработано и утверждено в ДГЗИ техническое задание на разработку газового сигнализатора для взрывоопасных помещений. В условиях сохраняющегося высокого уровня имущественных преступлений, наносящих существенный ущерб экономике и национальным интересам страны, возрастания агрессивности преступной среды, проявлений терроризма деятельность вневедомственной охраны приобретает особый статус и место в системе государственных мер по профилактике имущественной безопасности физических и юридических лиц, в обеспечении гарантии гражданам и хозяйствующим субъектам на государственную защиту собственности. Изложенное свидетельствует о том, что проблема имеет тенденцию к обострению, превращается в общегосударственную, связанную с обеспечением национальной безопасности страны в целом. В этой связи решаться она должна на высоком государственном уровне. При этом отсутствие единого нормативно-правового поля в области организации антитеррористической и противокриминальной защиты критически важных объектов является серьезной проблемой в этом вопросе.
