(Хамхоев Б. Т.) («Административное право и процесс», 2011, N 7)
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Б. Т. ХАМХОЕВ
Хамхоев Беслан Туганович, докторант Академии управления МВД России.
В статье предпринята попытка проанализировать понятие «общественная безопасность», присутствующее в многочисленных нормативных правовых актах. Рассмотрены некоторые другие, близкие по содержанию термины, например «видовые определения безопасности». Уделено внимание употреблению и раскрытию данного определения в правовых актах управления МВД России.
Ключевые слова: безопасность, общественная безопасность, чрезвычайные обстоятельства, права и свободы человека и гражданина, защищенность.
Problems of determination of social security B. T. Khamkhoev
The article reviews the concept of «public security» inherent for many legal norms and acts. It also considers some similar terms such as definitions of public security stipulated in regard to their types. Attention is focused on the application and interpretation of this definition in legal acts of the Ministry of Internal Affairs administration.
Key words: security, public security, extra-ordinary circumstances.
В российском законодательстве термин «общественная безопасность» употребляется достаточно широко. Так, Конституция Российской Федерации, разделяя полномочия Федерации и ее субъектов, употребляет термин «безопасность»: к ведению Российской Федерации отнесены оборона и безопасность, обеспечение общественной безопасности является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены исключительно федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Таким образом, безопасность занимает основное место в правовой системе Российской Федерации и выступает одним из критериев ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, определяет смысл и содержание деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации. Определения понятий безопасности, общественной безопасности в Конституции РФ нет. В различных аспектах и контекстах данные термины часто используются в некоторых федеральных конституционных законах («О Правительстве Российской Федерации», «О военном положении», «О чрезвычайном положении» и др.); многих федеральных законах («О безопасности», «О противодействии терроризму», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об Общественной палате Российской Федерации», «Об общественных объединениях» и др.); уголовном, жилищном, административном и других кодексах РФ, многих других нормативных правовых актах. Нормативное определение понятия «безопасность» присутствует в Законе РФ «О безопасности»: это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз <1>. По нашему мнению, назвать такое определение безопасности удачным не представляется возможным. ——————————— <1> О безопасности: Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 (в ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
Во-первых, давая определение термина «в чистом виде», мы всегда связываем его с интересами личности, общества и государства. Но если быть более точным, то защищенность предполагает обеспечение защиты, что, на наш взгляд, все-таки ближе к обороноспособности, чем к безопасности. Точнее, безопасность — это не защищенность, а отсутствие угроз. Во-вторых, безопасность есть такое состояние общественных отношений, при котором личность, государство, общество могут свободно, самостоятельно и суверенно выбирать и осуществлять свое социально-экономическое и политическое развитие. В-третьих, употребление термина «общественная безопасность» не соответствует соотношению терминов «общество», «государство», «личность». Порядок, в котором они употребляются в законе, предполагает более широкое содержание понятия «государство», а не «общество». На самом же деле общество всегда включает в себя и государство (несколько государств), и личность. На наш взгляд, безопасность может существовать «в чистом виде» только теоретически, практически она представляет собой безопасность конкретных объектов охраны (если уголовно-правовой охраны, то это жизнь, здоровье, собственность и т. д., если административно-правовой охраны, то это личность, права и свободы человека и гражданина, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественная нравственность, окружающая среда, общественный порядок и общественная безопасность и т. д.). Взяв за основу нормативное определение безопасности, под общественной безопасностью можно понимать состояние защищенности интересов и ценностей общества. Но такое определение также не безупречно. Вопросы состоят в том, все ли интересы и ценности общества оно учитывает, следует ли в нем дать понятие угроз общественной безопасности, наконец, что входит в систему общественной безопасности и систему обеспечения общественной безопасности. Традиционно законодатель выделяет отдельные виды безопасности в соответствии с критерием предмета правовой охраны: национальная безопасность, пожарная безопасность, транспортная безопасность, безопасность дорожного движения, радиационная безопасность и т. п. Эти понятия употребляются в нормативных правовых актах. Но законодательно закреплены еще и некоторые другие виды безопасности: гидротехнических сооружений, дорожного движения, экологическая, промышленная, биологическая, авиационная, пищевых продуктов, энергетическая и др. Многообразие федеральных законов, других нормативных правовых актов, к сожалению, не раскрывает, не детализирует понятие безопасности, закрепленное в Законе РФ «О безопасности». Более того, многие из определений содержат коллизии, препятствующие однообразному пониманию и, главное, применению безопасности как правовой категории. Что же касается ненормативного определения некоторых видов безопасности, то их спектр очень широк: это социальная, частная, общественная, информационная, экономическая, военная, экологическая, международная безопасность и многие другие. В научной литературе также существует множество определений этих и иных видов безопасности. Все зависит от предмета охраны и защищаемых интересов. Таким образом, используя видовые понятия безопасности, невозможно дать определение общественной безопасности. Все перечисленные виды безопасности являются составными частями общественной безопасности. Учитывая то, что отсутствуют нормативные определения и других видов безопасности, говорить о целостной системе законодательства в сфере общественной безопасности сегодня не приходится. Представляет интерес определение общественной безопасности, используемое в нормативных правовых актах МВД России. Анализ многочисленных документов позволяет заключить, что данное понятие достаточно широко используется в практике МВД России, но его определение дано лишь в Приказе МВД России 2002 г. В нем под общественной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями <2>. ——————————— <2> Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ: Приказ МВД РФ N 240. 2002 г.
Как видим, в основу данного определения легло понятие безопасности, взятое из Закона РФ «О безопасности». Хотелось бы отметить два важных обстоятельства, которые характеризуют приведенное определение, одно из которых считаем его достоинством, другое — недостатком. Достоинством определения является отнесение к общественной безопасности защищенности не только интересов личности и общества, но и государства. Тем самым хотя и косвенно, но подтвержден наш вывод о более широком понимании общественной безопасности, нежели других ее видов — безопасности личности, государственной безопасности и т. д. Недостатком определения мы считаем отнесение к угрозам общественной безопасности общественно опасных деяний, негативных воздействий чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией, а также чрезвычайных ситуаций (вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями). Законодатель не дает определения данных понятий, поэтому остается только догадываться. Что касается общественно опасных деяний, то здесь все понятно: видимо, речь идет о деяниях, предусмотренных составами Уголовного и Административного кодексов РФ. По поводу двух следующих угроз следует сказать особо. Что вкладывает законодатель в понятие «негативные воздействия», неизвестно, каковы последствия этого воздействия, тоже не ясно. Использование же термина «чрезвычайные обстоятельства» мы вообще считаем неудачным. Этот термин в 90-е годы пришел в МВД России из внутренних войск и в настоящее время достаточно часто применяется. Попытки дать его определение предпринимались не раз и были неудачными. Одним из первых в МВД России предложил достаточно полное определение чрезвычайных обстоятельств А. Г. Степанов. По его мнению, это условия функционирования органов государственной власти, предприятий, организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации процессов и явлений в природной среде, техногенной и социальной сферах, которые существенно влияют на нормальный ритм жизни общества и требуют принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и восстановлению нормальной работы различных объектов жизнеобеспечения <3>. ——————————— <3> Степанов А. Г. Организационно-правовые основы деятельности учебных заведений органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия МВД России, 1994. С. 9 — 10.
Данный термин нашел свое отражение в федеральном законодательстве (Федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О Государственной границе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и др.), часто употребляется в правовых актах управления. Одна из первых попыток дать определение чрезвычайных обстоятельств была предпринята в Приказе МВД России в 1996 г. Не дав определения чрезвычайных обстоятельств, к ним были отнесены массовые беспорядки; деятельность вооруженных и иных особо опасных преступников, бандитских формирований; захват важных объектов, заложников, воздушных судов; теракты; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Законодатель, не утруждая себя, просто перечислил, по его мнению, общественно опасные и актуальные для ОВД события. Эта попытка не может быть признана удачной, поскольку такой перечень в принципе никогда не может быть исчерпывающим. А критерии такой классификации невозможно точно определить. Вторая, и также неудачная, попытка была предпринята в 1997 г. Чрезвычайными обстоятельствами названы условия функционирования органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений, организаций, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации процессов и явлений в природной среде, техногенной и социальной сферах <4>. Данное определение уже более удачно по сравнению с предыдущим, но также имеет недостатки. ——————————— <4> Об утверждении временного Наставления по работе оперативных штабов органов внутренних дел: Приказ МВД России от 28 февраля 1997 г.
В практической деятельности органов внутренних дел, как нам представляется, наиболее удобным и обоснованным было бы использование не термина «чрезвычайные обстоятельства», а легального, привычного для теории и практики термина «чрезвычайные ситуации» (далее — ЧС). При этом не возникают противоречия с определением ЧС, данным в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Мы вполне согласны с определением ЧС, данным С. А. Старостиным: это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера <5>. ——————————— <5> Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: Академия МВД России, 2000.
Иначе говоря, давая определение общественной безопасности, законодатель МВД России должен был отказаться от перечисления угроз общественной безопасности и назвать ими чрезвычайные ситуации социального, природного, техногенного и иного характера. Таким образом, учитывая сказанное, можно сформулировать понятие общественной безопасности. На наш взгляд, под общественной безопасностью следует понимать такое качественное состояние общественных отношений, при котором обеспечивается устойчивое существование общества, удовлетворение и реализация необходимых потребностей и интересов его граждан, способность к эффективному предотвращению или устранению различного рода опасностей и угроз, прогрессу и развитию. Безопасность общества, общественная безопасность включает в себя безопасность государства и безопасность личности. Общественная безопасность — неотъемлемая часть, охватывающая те общественные отношения, которые связаны с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей и их имущества. Она органически связана с личной безопасностью граждан и общественным порядком.
