(Горовой В. В.) («Российский следователь», 2010, N 12)
О СУЩНОСТИ ПОНЯТИЯ «ВАЖНЫЙ ОБЪЕКТ» И ЕГО КЛАССИФИКАЦИИ <*>
В. В. ГОРОВОЙ
——————————— <*> Gorovoy V. V. On the essence of the concept of «essential facility» and its classification.
Горовой В. В., адъюнкт кафедры управления ОВД в особых условиях Академии управления МВД России, майор милиции.
В статье рассматривается необходимость детального изучения понятия «важный объект», так как до настоящего времени оно полностью не изучено и не закреплено законодательно. Существующие дефиниции не полностью отражают существо самого понятия «важный объект». Рассмотрев и сформулировав в статье содержание этого понятия, автор выходит с предложением его законодательного закрепления.
Ключевые слова: безопасность объектов, важный объект, органы внутренних дел, чрезвычайные ситуации техногенного характера.
This article addresses the need for detailed study of the concept of «essential facility», because so far it has not fully investigated and not enshrined in law. Existing definitions do not fully reflect the essence of the concept of an important object. Having reviewed and set forth in the content of this concept, the author comes out with its legislative proposal to consolidate.
Key words: Security objects, an important object, the internal affairs bodies, emergency man-made.
В Российской Федерации имеется ряд законодательных актов, указов, постановлений и ведомственных нормативных документов, отражающих и закрепляющих современные взгляды на обеспечение безопасного функционирования важных для государства объектов. К их числу относятся Федеральные законы «О безопасности», «О противодействии терроризму», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О милиции», «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 8 июля 1992 г. N 3248-1 «О порядке судопроизводства по гражданским и уголовным делам, возникающим на особо режимных объектах и в особо режимных войсковых частях», а также Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. и др. В этих документах законодатель употребляет такие термины, как «важный объект», «важный государственный объект», «объект жизнеобеспечения», «особо важный объект», «критически важный объект», «специальный объект», «режимный объект», «потенциально опасный объект». Такое многообразие терминов можно объяснить различными подходами законодателя к определению степени важности и режимности объектов. Следует отметить, что в законах, указах президента и постановлениях Правительства Российской Федерации перечисленные понятия трактуются в несколько различных аспектах. Так, в Законе РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» в ст. 9 определены основные задачи милиции общественной безопасности. В ней отмечено, что обязательной охране подразделениями вневедомственной охраны (она входит в состав милиции общественной безопасности) при органах внутренних дел подлежат объекты, перечень которых определяется Правительством РФ; в него входят объекты, подпадающие под обозначенные нами дефиниции. В другом Постановлении Правительства, от 16 мая 2005 г. N 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» (в редакции Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 N 351), в ст. 9 МВД РФ ставится задача по осуществлению охраны особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях и т. д. В Указе Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. N 1116 «О некоторых мерах по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 16.03.2007 N 359) речь идет о важных государственных объектах Российской Федерации, подлежащих охране внутренними войсками. В связи с этим возникает вопрос, о каких объектах и чьей юрисдикции идет речь. Просто важные объекты, важные государственные объекты, подлежащие охране внутренними войсками МВД России, и, наконец, важные объекты Вооруженных Сил Российской Федерации — это одни и те же или это совершенно разные объекты? То же самое касается объектов жизнеобеспечения, особо режимных и режимных объектов. Поэтому, на наш взгляд, требуется не только рассмотреть обозначенные выше термины, но и попытаться в рамках статьи сформулировать унифицированное понятие, которое с правовой точки зрения стало бы наиболее приемлемым для использования в законотворческой деятельности, учебной и научной литературе, в деятельности органов внутренних дел. Деятельность же последних на обозначенных нами объектах имеет особое значение для безопасности государства, четкой реализации возложенных на него функций, а также безопасности и жизнеобеспечения граждан Российской Федерации. Итак, давайте подробнее рассмотрим с раскрытием смыслового значения указанные выше термины и словосочетания, используя словари и энциклопедии: — важный объект <1> — объект, имеющий большое значение для обеспечения государственного управления и местного самоуправления, жизнедеятельности населения и работы организаций; ——————————— <1> Старостин С. А., Анисимов В. Л., Рыльская М. А. Понятийно-терминологический аппарат, применяемый в деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях: Пособие. М., 2001.
— важный государственный объект <2> — предприятия (учреждения, организации), определяемые соответствующим органом государственного управления, осуществляющие собственными силами или с привлечением других предприятий, учреждений, организаций деятельность в сфере, требующей обеспечения установленной государством безопасности, и имеющие для осуществления этой деятельности разрешение органа государственного регулирования безопасности; ——————————— <2> Зайцев А. В. Особые условия. Термины и определения: Словарь. М., 2003.
— объект жизнеобеспечения <3> — предприятие, сооружение, функционирование которого обеспечивает необходимые условия жизни и деятельности населения (водонасосные станции и водопроводы, тепло — и электростанции и линии передач, продовольственные склады, канализация и т. п.); ——————————— <3> Старостин С. А., Анисимов В. Л., Рыльская М. А. Понятийно-терминологический аппарат, применяемый в деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях: Пособие. М., 2001; Гражданская защита: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. С. К. Шойгу. М., 2005.
— специальные объекты <4> — пункты управления государством и Вооруженными Силами Российской Федерации и другие объекты, обеспечивающие функционирование федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. ——————————— <4> Зайцев А. В. Особые условия. Термины и определения: Словарь. М., 2003.
— режимные объекты <5> — военные и специальные объекты, воинские части, предприятия, организации, учреждения, для обеспечения функционирования которых установлены дополнительные меры безопасности. В другом терминологическом словаре <6> данная дефиниция обозначена как «объект режимный» с иной формулировкой. ——————————— <5> Там же. <6> Лекарев С. В., Порк В. А. Бизнес и безопасность: Толковый терминологический словарь / Под науч. ред. проф. А. И. Гурова, проф. Б. С. Тетерина. М., 1995.
— критически важные объекты <7> — объекты, нарушение или прекращение функционирования которых приводит к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, необратимому негативному изменению или разрушению экономики Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях, на длительный период. ——————————— <7> Зайцев А. В. Особые условия. Термины и определения: Словарь. М., 2003.
Изучив подробнее данную категорию, наблюдаем противоречие в обозначении таких объектов. Например, к этой категории объектов Совет безопасности Омской области, согласно своему перечню критически важных объектов, относит информационно-телекоммуникационные, техногенно опасные, пожаро-, взрывоопасные и объекты, в которых размещены аппараты органов государственной власти и управления субъекта РФ, а законодательные акты Республики Ингушетия эти же объекты относят к объектам особой важности, жизнеобеспечения и повышенной опасности; — потенциально опасный объект <8> — объект, на котором используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные, пожароопасные и взрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, а также объекты гидротехники, которые создают реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной ситуации. Аналогичная ситуация, как и в предыдущих понятиях, складывается и с трактовкой данной категории объектов. Следующим важным замечанием, на наш взгляд, является иное определение последних двух понятий, дающееся в ведомственном нормативном акте, регламентирующем деятельность МВД России, что в очередной раз наталкивает нас на мысль о несовершенстве рассматриваемых понятий и необходимости приведения обозначенной выше дефиниции в соответствие. Нам представляется, что перечень важных, особо важных, режимных, особо режимных, потенциально опасных и критически важных объектов должен быть един и утвержден постановлением Правительства Российской Федерации. В этом перечне должно быть указано, какие из этих объектов являются объектами Вооруженных Сил Российской Федерации и охраняются ими, какие объекты охраняют внутренние войска, органы внутренних дел МВД России, а какие охраняются другими ведомствами. ——————————— <8> Безопасность в чрезвычайных ситуациях. ГОСТ Р 22.0.02-94. Государственный стандарт Российской Федерации; Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических угроз. Утв. Президентом Российской Федерации от 31 октября 2006 г. N ПР-1649.
Согласно ведомственной статистике, органы внутренних дел Российской Федерации осуществляют охрану около 99200 объектов с массовым пребыванием людей и примерно 57000 критически важных объектов; необходимо отметить, что в их число входят объекты, подпадающие под рассмотренные выше определения. Вместе с тем, чтобы не вводить аудиторию в заблуждение о плачевном состоянии дел в рассматриваемой сфере, отметим, что в рамках нормативного правового регулирования базы одним из первых нормативно-правовых актов в данном направлении был принят ГОСТ 22.0.02-94, который определил часть терминов, подпадающих под рассматриваемую в статье категорию важных объектов. Однако самого понятия «важный объект», «важный государственный объект», «объект жизнеобеспечения» ГОСТ 22.0.02-94 не дает. Рассмотрев имеющиеся в нашем распоряжении определения, а также принимая во внимание уже имеющийся научный опыт <9>, можно сделать вывод о том, что во всех рассмотренных нами понятиях много общего, а именно: ——————————— <9> Косицин И. А. Правовые и организационные основы охраны особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2001; Юдин Г. Г. Организационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по организации безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
а) они (объекты) представляют собой предприятия (сооружения), организации или учреждения, осуществляющие свою деятельность для нужд государства и общества; б) имеют в разной степени (большое, особое или исключительное) значение для государства, а значит, требуется защита этих объектов от возможных проявлений экстремистского или террористического толка; в) имеют установленный порядок деятельности и существования (особый режим), что в свою очередь придает им особый закрытый статус функционирования. Но есть и отличие в рассматриваемых понятиях: это их узкая направленность на обозначение определенных, выделяющихся из общей массы, небольшого числа объектов, которые обозначаются только в специальной литературе и научных исследованиях, поэтому отказываться от их применения и использования мы не призываем. На наш взгляд, важным шагом по сокращению применения специальных терминов (понятных только узким специалистам) и созданию доступной, понятной терминологии для законодателя и сотрудников правоохранительных органов может стать разработка унифицированного понятия. Наличие таких близких по значению терминов, как «важный объект», «важный государственный объект», «объект жизнеобеспечения», «особо важный объект», «критически важный объект», «специальный объект», «режимный объект», «потенциально опасный объект» с целым рядом, с одной стороны, родственных, а с другой стороны, разноречивых определений не способствует одинаковому пониманию сущности этой категории. В этой связи нами предлагается следующий, более приемлемый для использования в законодательных и иных правовых актах вариант понятия важного объекта. Важный объект — это предприятие, учреждение, организация или сооружение, приспособленное либо осуществляющее свою деятельность с целью поддержания государственной власти, обеспечения жизненно важных интересов общества и государства, требующее от исполнительной власти организации особых мер безопасности по его функционированию (содержанию) или определенный режим входа-выхода и пребывания. На наш взгляд, в предлагаемом определении более полно прослеживается связь и общие черты разнообразных объектов. Кроме того, данное определение поможет, на наш взгляд, упростить его использование в нормах права и будет способствовать выработке более четкой классификации рассматриваемых объектов. Принимая во внимание изложенное, полагаем, что важные объекты с учетом их назначения и специфичных особенностей могут быть классифицированы по следующим группам: — важные государственные объекты (здания органов государственной власти, закрытых административно-территориальных образований, телеграф, теле — и радиовещательные компании, учреждения Центрального банка Российской Федерации и др.); — объекты жизнеобеспечения (атомные и другие электростанции, системы водоснабжения, объекты МПС России, ТЭК и пр.); — специальные объекты, которые, в свою очередь, предлагается разделить на потенциально опасные и критически опасные объекты, так как в них предполагается включение объектов со специфической для государства деятельностью и направленностью; — важные военные объекты; — объекты культурного наследия народов Российской Федерации (музеи, библиотеки государственного значения и т. п.). Один из разработчиков исследуемой проблемы, С. П. Евтеев, в своих научных трудах отмечает, что к категории важных объектов следует относить организации различных организационно-правовых форм и объекты независимо от форм собственности <10>. ——————————— <10> Евтеев С. П. Управление органами внутренних дел в предупреждении и пресечении нападений на важные объекты (правовые и организационные аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000.
В круг объектов, на которые должно быть обращено повышенное внимание подразделений органов внутренних дел, им включаются здания органов государственной власти и местного самоуправления; учреждения Центрального банка Российской Федерации, коммерческие банки, денежные кассы государственных предприятий, учреждений, организаций; государственные объекты по производству и хранению оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и материалов; музеи, библиотеки, архивы, историко-культурные и природные заповедники, архитектурно-мемориальные комплексы государственного и республиканского значения; государственные телевизионные и радиовещательные компании, их приемно-передающие центры; предприятия и организации, производящие этиловый спирт; объекты Минатома, МВД, Минобороны, МПС, ФМС России и другие. Соглашаясь в принципе с позицией С. П. Евтеева, нельзя не отметить, что одной из целей включения указанной группы объектов в категорию важных является необходимость надежного обеспечения безопасности их функционирования (в силу специфики и значимости их деятельности), которую могут обеспечить только государственные органы исполнительной власти, а не альтернативные им подразделения, например ЧОПы. Хотя Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» закрепил за частными охранными предприятиями право на организацию деятельности по обеспечению безопасности объекта и имущества собственников <11>, но он не гарантирует и не обязывает осуществлять защиту объектов, охраняемых ЧОП, от промышленного шпионажа и утраты государственной тайны. ——————————— <11> Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 379-ФЗ) // СПС «Гарант».
Введение в оборот предлагаемого нами общего, родового понятия «важный объект» ставит своей целью закрепить за правоохранительными органами обеспечение безопасного функционирования важных объектов и упростить структуру их защиты от возможных чрезвычайных обстоятельств, как криминального, так и другого характера. Резюмируя изложенное, отметим, что в настоящее время возникает настоятельная потребность и необходимость для теории и практики в четком определении понятия (категории) «важный объект». Отсутствие единообразия в указанном определении отрицательно может сказаться не только на результативности деятельности органов внутренних дел в указанной среде, но и на самой безопасности таких объектов. С учетом этого считаем целесообразным закрепление понятия важного объекта и основных правовых положений, определяющих его правовой статус, а также компетенцию государственных структур (в том числе органов внутренних дел), обеспечивающих безопасное функционирование таких объектов в специальном федеральном законе.
