(Ульянов А. А.) («Российский следователь», 2013, N 6)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ <*>
А. А. УЛЬЯНОВ
——————————— <*> Ul’yanov A. A. Legal fundamentals of private security activity.
Ульянов Александр Александрович, аспирант Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права.
Вневедомственная охрана при органах внутренних дел Российской Федерации является одной из важнейших структур этой системы. «Охрана» и «охранная деятельность» являются одной из многочисленных правоохранительных функций государства и подвержены особому правовому регулированию. В статье автором выделены виды и дан краткий анализ правовых источников, регламентирующих вопросы организации и деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: ведомственная охрана, органы внутренних дел, охранная деятельность.
Off-departmental security at internal Affairs agencies of the Russian Federation is one of the most important structures of the system. «Protection» and «security services» are one of the many law-enforcement functions of the State and are the object of special legal regulation. In the article the author singles types and a brief analysis of the legal sources, regulate the issues of organization and activity of off-departmental security at internal Affairs agencies of the Russian Federation.
Key words: private security, agencies of internal affairs, security-guard activity.
В систему Министерства внутренних дел РФ, что утверждено Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 248 <1>, входят различные структуры органов внутренних дел «по горизонтали» и «вертикали». ——————————— <1> См.: Указ Президента РФ от 01.03.2011 N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 10. Ст. 1334.
Вневедомственная охрана при органах внутренних дел Российской Федерации является одной из важнейших структур этой системы. Организация и деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел с момента ее возникновения регламентировались значительным числом нормативно-правовых актов, относящихся к различным отраслям права. При этом следует отметить, что, в отличие от других служб органов внутренних дел, которые выступают субъектом гражданско-правовых отношений эпизодически и, как правило, по внутриорганизационным вопросам, для подразделений вневедомственной охраны характерно участие в таковых в связи с выполнением возложенных на нее обязанностей (заключение договоров на охрану объектов народного хозяйства, иски в связи с допущенными кражами и т. д.) <2>. ——————————— <2> См.: Карташов Н. Н. Организационно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны: Учебное пособие. Нижний Новгород: Горьковская ВШМ МВД СССР, 1990. С. 30; Лишанков Н. Е. Организационно-правовые основы охраны объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Дис. … к. ю.н.: 12.00.13; Моск. акад. МВД РФ. М., 2000. С. 16.
В настоящее время основным нормативно-правовым актом, регламентирующим задачи, функции и иные правовые и организационные основы деятельности вневедомственной охраны, является Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 589 <3>. ——————————— <3> См.: Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 4 августа 2005 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 507.
В соответствии с п. 1 Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации в своей деятельности вневедомственная охрана руководствуется Конституцией Российской Федерации, Законом «О полиции», другими законами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, решениями органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, указанным Положением, нормативными актами Министерства внутренних дел Российской Федерации. Среди подведомственных нормативных актов особое значение имеет Приказ МВД РФ от 4 августа 2006 г. N 609 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» <4>, изданный в целях совершенствования деятельности строевых подразделений полиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических и юридических лиц, повышению их роли в обеспечении общественного порядка и борьбе с преступностью, обеспечению защиты прав и законных интересов граждан. ——————————— <4> См.: Закон от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
Безусловно, основополагающее значение для любого государственного института, в особенности правоохранительного, имеют нормы и принципы, закрепленные в основном юридическом законе общества и государства — Конституции. В данном случае нормы действующего в Российской Федерации конституционного законодательства составляют формально идеальную инфраструктуру социального регулирования и являются, по сути, осознанным определением государственного строя, основой целевой ориентации государства, совокупности решений в государственной и общественной сферах. В частности, в п. 2 ст. 8 Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Конституция отражает различные характеристики состояния безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных отношений в обществе и государстве. Это, прежде всего, состояние правовой (юридической) безопасности личности, имея в виду, например, физическую безопасность (ст. ст. 20 — 23), информационную безопасность (ст. ст. 24, 29), экономическую безопасность (ст. ст. 34, 35), финансовую безопасность (ст. 75), экологическую безопасность (ст. 58) и т. п. В Конституции отражаются также различные стороны безопасности государства (ч. 3 ст. 4, ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55, п. «м» ст. 71), общества (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 9). Для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в Российской Федерации может вводиться в соответствии с федеральным законом правовой режим чрезвычайного положения и предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия (ст. 56). Конечным результатом обеспечения безопасности государства является обеспечение безопасности его граждан, их прав и свобод, законных интересов. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» <5> (далее — Закон о полиции) вступил в силу 1 марта 2011 г. Одновременно с этим прекратил действовать Закон Российской Федерации от 18.04.1991 N 1026-1 «О милиции». ——————————— <5> Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (принят ГД ФС РФ 28.01.2011).
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона «О полиции» полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также — граждане, лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. В соответствии с ч. 2 ст. 54 Закона о полиции до принятия федерального закона, определяющего порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, на них распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 <6>, в части, не противоречащей Федеральному закону «О полиции». Статья 3 Закона о полиции ввела новую модель правовой основы деятельности полиции, отличную от правовой основы деятельности милиции: установлено главенство общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в деятельности полиции над иными законами и подзаконными актами. ——————————— <6> Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» (с изм. от 25.12.2008) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 70.
Произошла не смена названий, а упразднение милиции и возрождение полиции как важнейшей составляющей современного государства. Законом о полиции установлено, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким федеральным органом исполнительной власти является МВД России. В ст. 1 Закона о полиции закреплены основные направления деятельности полиции, непосредственно связанные с осуществлением правоохранительной деятельности. Среди прочих в ч. 1 данной статьи к ним отнесены защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе, и др. Таким образом, охрана объектов в указанном Законе определена как одно из основных направлений деятельности полиции. Отметим, что само понятие «охрана» происходит от слова «охранять» и означает «оберегать, относиться бережно, стеречь» <7>. Согласно «Словарю русского языка» под «охраной» понимаются действия, которые означают «ограждать, защищать кого-либо, что-либо от чьих-либо посягательств» <8>. Таким образом, слово «охрана» означает «действия, направленные на сбережение, защиту кого-либо, чего-либо от посягательств». ——————————— <7> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 486; Козлова Т. И. Толковый словарь для школьников: Грамматика. Словообразование. Орфография / Под ред. Н. П. Кабановой. 2-е изд., испр. М.: Айрис-пресс, 2002. С. 345. <8> См.: Словарь русского языка / Под ред. Г. П. Князькова, Т. Н. Половцева, М. Н. Судоплатова. М.: Академия наук СССР, Институт русского языка, 1958. Т. 2. С. 1004.
Следует отметить, что «охрана» и «охранная деятельность» являются одной из многочисленных правоохранительных функций государства. По мнению А. Г. Андреева, «охранительную функцию государства можно определить как момент сущности государства, определяющий такое воздействие государства, которое связано с необходимостью обеспечения стабильности и сохранности общественных отношений, с предотвращением и устранением опасности для существующего правопорядка и права» <9>. ——————————— <9> См.: Андреев А. Г. Охранительная функция государства в современных условиях: Автореф. дис. … к. ю.н.: 12.00.01. Науч. рук. С. П. Булавин. М., 2002. С. 13.
Среди видов указанной деятельности охрана объектов различных форм собственности является важнейшим направлением охраны общественного порядка, предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений, раскрытия преступлений. Вместе с тем организации, специализированно реализующие функции охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, не в состоянии гарантировать надлежащий уровень защищенности определенных сооружений (нуждающихся, в силу различных обстоятельств, в специализированной охране), обеспечивая в дополнение к этому необходимый внутриобъектовый и пропускной режим. Данные обстоятельства опосредовали необходимость создания специализированных органов, обеспечивающих реализацию функций охраны. Указанный нормативный акт в п. 1 устанавливает: «Вневедомственная охрана при органах внутренних дел Российской Федерации создается на договорной основе для защиты имущества собственников и организуется в городах, районных центрах и поселках городского типа». При этом анализ основ деятельности подразделений вневедомственной охраны, установленных в Положении, позволяет сформулировать сущность института вневедомственной охраны в качестве государственной правоохранительной организации, осуществляющей нормативно предписанную деятельность по охране имущества на основании договоров с собственниками (физическими и юридическими лицами) охраняемого имущества. Ее функционирование обеспечивается за счет средств, поступающих по договорам от собственников охраняемого данной организацией имущества. Указанное Положение подтверждает, что правовому статусу подразделений, входящих в систему вневедомственной охраны, свойственна определенная специфика, в частности функциональный дуализм значительной части подразделений данной службы, который объединяет в себе черты государственного правоохранительного органа и хозяйствующего на рынке охранных услуг субъекта <10>. ——————————— <10> См.: Лишанков Н. Е. Указ. соч. С. 16.
До последнего этапа реформы в соответствии со ст. 9 Закона Российской Федерации «О милиции» <11> подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел относились к милиции общественной безопасности, а их порядок создания, реорганизации и ликвидации определялся министром внутренних дел Российской Федерации. В том же порядке утверждались нормативы численности указанных подразделений. В новом Законе о полиции данные вопросы не урегулированы, в ч. 2 ст. 4 лишь говорится, что в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей. ——————————— <11> См.: Закон от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
Объекты, обязательная охрана которых отнесена к компетенции полиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел, определяются Правительством Российской Федерации. В настоящее время Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержден Распоряжением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. N 1629-р <12>. ——————————— <12> См.: Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. N 1629-р (в ред. от 10 мая 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 45. Ст. 5397.
Такими объектами, в частности, являются склады хранения боеприпасов Росгидромета, международные аэропорты и аэродромы, административные здания судов, прокуратур, федеральных и региональных органов власти, здания и хранилища государственных музеев, библиотек, архивов, музеев-заповедников (музеев-усадеб), относящиеся к объектам культурного наследия. Все перечисленные и некоторые другие объекты составляют неотъемлемую часть, необходимую для нормального функционирования государства и его экономики, жизни общества. Чрезвычайные ситуации (ЧС) на указанных объектах могут сопровождаться не только людскими и материальными потерями, но и комбинацией событий, связанных с разрушением технологического оборудования в результате террористического акта. В окружающую среду может попасть сразу несколько опасных веществ, при использовании которых наблюдается действие двух и более факторов, которое будет обусловлено техногенным загрязнением окружающей среды и особенно атмосферного воздуха, при этом очень важно быстро и правильно принять решение по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС. Процесс предупреждения, локализации и ликвидации ЧС (особенно при долгосрочном, среднесрочном, оперативном прогнозах угрозы возникновения ЧС) характеризуется неполной и недостоверной информацией, малым резервом времени, имеющимся для принятия решения по экстренной помощи населению в районе ЧС <13>. ——————————— <13> См.: Габричидзе Т. Г., Кудрин А. Ю., Алексеев В. А., Фомин П. М., Янников И. М., Якимович Б. А. Комплексная многоступенчатая система безопасности критически важных, потенциально опасных объектов: Монография / Под ред. Т. Г. Габричидзе. Ижевск: Изд-во «Ассоциация «Научная книга», 2007. С. 7.
В связи с чем защищенность последних имеет значение для безопасности государства, четкой реализации возложенных на него функций, а также безопасности и жизнеобеспечения значительного числа граждан Российской Федерации. Это обусловило выделение указанных объектов в категорию особо важных. В данной области государство устанавливает свои приоритеты как в регулировании, так и в осуществлении охраны общественных отношений, возникающих в процессе создания и деятельности.
