(Есаков В. А.) («Российский следователь», 2007, N 11)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ
В. А. ЕСАКОВ
Успешность реализации культурной политики (эффективность управления культурой) зависит от двух противоречивых факторов. Во-первых, она должна быть единой в своих целях и задачах. Во-вторых, она должна быть адресной и учитывать региональную специфику. В обществе переходного типа обостряется значимость социально-групповых, имущественных, конфессиональных, этнических, культурно-исторических, региональных различий. Соответственно, в каждом случае общую проблему следует формулировать, руководствуясь следующими соображениями: — непреодолимая региональная и локальная неоднородность природных условий предполагает поиск специфичных решений и ресурсов для установления необходимого соотношения сохранения наличных социокультурных форм и нововведений; — неравномерность технологического развития регионов и поселений определяет неодинаковую степень их готовности к экономической модернизации; — культурные различия регионов и поселений означают их неодинаковую готовность к модернизации в политической, правовой, мировоззренческой, информационной областях. Из высказанных соображений следует одно весьма существенное противоречие. Успешное функционирование досугово-культурной сферы предполагает предоставление населению культурно-социальных благ. А статья 7 Конституции Российской Федерации определяет нашу страну как «социальное государство». Вышеупомянутая неодинаковая готовность регионов подразумевает и разную доступность культурных благ для их жителей, что и противоречит ст. 7 Конституции. Многие исследователи не хотят смириться с этим противоречием и настаивают на необходимости обеспечить равный доступ к культурным благам для жителей всех без исключения регионов <1>. ——————————— <1> См.: Иванов В., Сергеев В. Человек. Культура. Город. М., 2002; Иванов В., Сергеев В., Худяков С. Москва и москвичи. Актуальные проблемы социально-культурной сферы. М., 2003.
Мы, однако, полагаем, что реализация культурной политики должна исходить из сложившейся социокультурной реальности. Успешность разработки и реализации государственной культурной политики, следовательно, связана с тем, что дифференциальный подход должен стать ее основополагающим принципом. Таким образом, важным аспектом управления становится делегирование полномочий и ответственности в решении конкретных задач региональному и локальному уровням управления, местным институтам реализации государственной политики. И было бы вполне разумно делегировать не только финансовые полномочия, но и полномочия по выбору конкретных технологий и методов реализации культурной политики, адаптированных к конкретным региональным особенностям. К сожалению, на практике все происходит не так. В основном в «делегировании полномочий» представители федерального центра видят возможность переложить на регионы обязанности по финансированию федеральных программ и объектов. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 годах, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. N 862, предусматривает осуществление поэтапного перехода к оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности на основе нормативов финансирования. Базовые принципы и подходы к разграничению полномочий закреплены и конкретизированы в Федеральных законах от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с этими Законами финансирование базовых общественных услуг (образования, здравоохранения, культуры) включается в полномочия муниципальных образований. Однако главным нововведением стало установление двух типов муниципальных образований: сельских или городских поселений и формируемых на их основе муниципальных районов и городских округов. Так, к вопросам муниципального района в области культуры отнесена лишь организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора). Основные же вопросы культуры — организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения (городского округа) услугами организаций культуры, охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения (городского округа), — отнесены к вопросам местного поселения. Серьезных полномочий в области самостоятельной разработки целевых программ культурной политики удалось добиться прежде всего Москве. На профильный комитет московского правительства возложена не только обязанность осуществлять «функции главного распорядителя бюджетных средств города Москвы <2> в сфере культуры, но и «разрабатывать городские целевые программы в сфере культуры» <3>. ——————————— <2> Приложение к Постановлению правительства Москвы от 28 февраля 2006 г. N 136-ПП «Положение о комитете по культуре города Москвы» // Тематический сборник правовых актов Российской Федерации и города Москвы. Выпуск 33, июль 2006 г. С. 171. <3> Там же. С. 170.
Однако следует отметить, что у Москвы, как у столичного мегаполиса, где концентрируются основные финансовые потоки, больше денег, а соответственно, больше возможностей и больше свободы маневра. Разные регионы обладают разной степенью свободы реализации культурной политики, поскольку обладают разными финансовыми возможностями. В условиях реформирования социально-культурных отраслей одной из первостепенных задач в области социальной сферы, в том числе и культуры, является приведение обязательств государства по обеспечению населения минимально необходимыми социально значимыми услугами в соответствии с финансовыми возможностями. В то же время федеральные органы власти сознают, что «в силу географических особенностей нашей страны и слабой коммуникационной инфраструктуры для сельского населения, жителей малых городов, районов Крайнего Севера и Дальнего Востока муниципальные учреждения культуры являются единственными структурами, обеспечивающими конституционные права граждан на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным благам» <4>. ——————————— <4> Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Методические указания по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов. М., 2006. С. 7.
Немаловажным аспектом является и то, что муниципалитеты — основные собственники учреждений культуры. «По состоянию на 1 января 2004 г. в муниципальной собственности сосредоточено 121933 учреждения, или 96% учреждений культуры Российской Федерации. В повсеместной практике в качестве учредителей муниципальных учреждений культуры выступали районные органы управления в лице отделов (управлений, комитетов) культуры и комитетов по управлению имуществом» <5>. ——————————— <5> Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Указ. соч. С. 6.
Государственные организации культуры выступают в роли «рычага» преобразований в более широкой сфере, хотя для этого они сами должны быть реформированы. Реализация государственной политики на местах осуществляется сегодня в основном через механизмы бюджетного финансирования и разработку законодательных предложений (регионального уровня), направленных на создание условий для стимулирования приоритетных направлений деятельности. Говоря о делегировании полномочий на места и о локальном управлении культурой, необходимо отметить, что все это будет малоэффективно, если не провести разграничение полномочий и по обеспечению сохранности объектов культурного наследия между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Такое разграничение позволит, с одной стороны, оперативно и эффективно обеспечивать сохранность объектов культурного наследия, а с другой — осуществлять государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия.
