ПРОЦЕДУРА РАССМОТРЕНИЯ ЖАЛОБ В СОВЕТЕ ООН ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
А. С. ЮХНО
Процедура рассмотрения жалоб в Совете ООН по правам человека была учреждена с целью рассмотрения систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушений всех прав человека и всех основных свобод, совершаемых в любом районе мира и при любых обстоятельствах. В статье дается комплексный анализ процедуры рассмотрения жалоб в Совете ООН по правам человека, унаследованной Советом от Комиссии ООН по правам человека. Автор исследует вопросы сферы действия процедуры приемлемости жалоб, рассмотрения жалоб, а также наиболее значимые ее изменения. Делается вывод о том, что, несмотря на то, что Совет сумел сохранить данный механизм в области защиты прав человека, он не внес существенных изменений в его конфигурацию. Ключевые слова: ООН, жалоба, процедура рассмотрения, права человека, механизм, рабочая группа.
The complaint procedure is established to address consistent patterns of gross and reliably attested violations of all human rights and all fundamental freedoms occurring in any part of the world and under any circumstances. The article examines UN Human Rights Council complaint procedure succeeded from the UN Commission on Human Rights. The author examines the scope of application of the mechanism, the admissibility of complaints, its procedure as well as the most significant improvements in it. It is concluded that though new body has preserved the abovementioned mechanism of human rights protection, it has not substantively modified it <*>. ——————————— <*> Yukhno A. S. Procedure of consideration of petitions in the UN Council on Human Rights.
Key words: the United Nations, the complaint, procedure of consideration, human rights, the mechanism, working group.
Сравнивая деятельность Совета ООН по правам человека (далее — Совет) и Комиссии ООН по правам человека (далее — Комиссия), важно отметить, что Совет сохранил (правда, с небольшими изменениями) процедуру рассмотрения жалоб. Резолюция 1503 (XLVIII) Экономического и Социального совета от 27 мая 1970 г. с изменениями, внесенными в нее Резолюцией 2000/3 от 19 июня 2000 г., служила основой для работы так называемой процедуры 1503. Данная процедура была самым старым механизмом (до прекращения ее существования в связи с образованием Совета) рассмотрения жалоб о нарушении прав человека в системе Организации Объединенных Наций. В соответствии с процедурой 1503 Комиссия была уполномочена рассматривать систематические, достоверно подтвержденные грубые нарушения прав человека и основных свобод, совершаемые в любой стране мира. Любое отдельное лицо или группа лиц, утверждающие, что они являются жертвой подобных нарушений прав человека, могут представить жалобу, равно как и любое иное лицо или группа лиц, у которых имеются непосредственные и достоверные сведения о подобных нарушениях. В случае представления жалобы со стороны НПО она должна действовать добросовестно и в соответствии с признанными принципами прав человека. Эта организация должна также располагать достоверными непосредственными доказательствами ситуации, которую она излагает. Важно отметить, что по данной процедуре Комиссия не могла рассматривать вопросы нарушения прав отдельного индивида. Сообщение должно было быть анонимным, содержать достоверную информацию, не противоречить принципам Устава ООН, а также подаваться после исчерпания всех внутренних средств правовой защиты. Процедура 1503 была в определенном смысле ограниченным механизмом, так как в отличие от других процедур подачи жалоб не предлагала конкретных форм правовой защиты жертвам нарушений прав человека. В то же время она обладала определенными преимуществами. Во-первых, она служила каналом, через который любая жертва, НПО или другой индивид, могли прямо предоставить информацию Комиссии для того, чтобы привлечь ее внимание к нарушениям прав человека. Во-вторых, предоставление информации об отдельных нарушениях прав человека, как правило, приводило к созданию Комиссией публичной процедуры по обсуждению данного вопроса <1>. В-третьих, она служила средством давления на государства, нарушающие права человека. В-четвертых, данная процедура была одной из немногих возможностей предъявить жалобы против государств, которые не ратифицировали многие договоры по правам человека. В-пятых, перспектива быть названным по данной процедуре негативно влияла на имидж государства <2>. ——————————— <1> Примером может служить создание рабочей группы по насильственным и принудительным исчезновениям, которому предшествовала подача тысяч дел в соответствии с процедурой. Для подробного рассмотрения данного вопроса см.: Ize-Charrin 1503: A Serious Procedure, International Human Rights Monitoring Mechanisms. Essays in Honour of Jakob Th. Muller (The Hague: Martinus Nijhoff, 2001). P. 306. <2> A handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council. P. 66 // http://www. ishr. ch/handbook/Handbook. pdf (дата обращения 15.11.2008).
Главными недостатками данной процедуры некоторые эксперты считают: — отсутствие средств правовой защиты или даже информации об ее итогах жертвам; — реагирование на нарушение ограниченного круга гражданских и политических прав, что приводило к тому, что нарушения прав человека в развитых государствах принимались к рассмотрению крайне редко; — нарушение экономических, социальных и культурных прав никогда серьезно не рассматривалось; — политические соображения мешали реагировать на серьезные ситуации нарушения прав человека в отдельных государствах; — двойные стандарты и выборочность случаев нарушения прав человека; — трудоемкий, медленный, содержащий сложные процедуры механизм, который предоставлял неравные возможности участия государствам. Секретность процедур стала преимуществом для затронутого государства и защищала членов Комиссии от исследования принятых ими решений <3>. ——————————— <3> Ibid.
Новая процедура рассмотрения жалоб не отличается кардинальным образом от процедуры 1503. Процедура сохранила свой конфиденциальный характер с целью более тесного сотрудничества с соответствующим государством. Она имеет такую же сферу деятельности и нацелена на «рассмотрение систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушений всех прав человека и всех основных свобод, совершаемых в любом районе мира и при любых обстоятельствах» <4>. В то же время она содержит ряд положительных изменений, речь о которых пойдет ниже. ——————————— <4> A/HRC/RES/5/1 часть VI A пункт 85.
Для целей настоящей процедуры сообщение, касающееся нарушения прав человека и основных свобод, является приемлемым, если: — за ним не просматриваются явные политические мотивы и его предмет согласуется с Уставом Организации Объединенных Наций, Всеобщей декларацией прав человека и другими применимыми договорами в области права прав человека; — оно содержит фактическое описание предполагаемых нарушений, в том числе прав, которые, как утверждается, были нарушены; — оно не содержит оскорбительных высказываний; однако такое сообщение может быть рассмотрено после исключения из него оскорбительных высказываний, если оно удовлетворяет другим критериям приемлемости; — оно поступило от лица или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушений прав человека и основных свобод, или любого иного лица или группы лиц, включая неправительственные организации, действующих добросовестно в соответствии с принципами прав человека, не прибегающих к политически мотивированным выпадам, противоречащим положениям Устава Организации Объединенных Наций и утверждающих, что они обладают непосредственными и достоверными сведениями об этих нарушениях. Тем не менее достоверно подтвержденные сообщения не должны признаваться неприемлемыми в силу лишь того, что сведения, имеющиеся у отдельных авторов, получены из вторых рук, при условии, что они подкрепляются явными доказательствами; — оно не основано исключительно на сообщениях средств массовой информации; — оно не касается ситуации, которая, как представляется, свидетельствует о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека, которые уже рассматриваются в рамках какой-либо специальной процедуры, каким-либо договорным органом или в рамках другой процедуры рассмотрения жалоб Организации Объединенных Наций или подобной региональной процедуры в области прав человека <5>; ——————————— <5> Процедура 1503 исключала жалобы против государства, если последнее уже находилось под какой-нибудь процедурой Комиссии. Данное требование не было включено в новый механизм. Процедура 1503 также исключала жалобы, которые подпадали под мандат специальных процедур или когда истец мог подать индивидуальную жалобу в соответствии с механизмами конвенционных органов ООН в области прав человека. Как видно из текста резолюции, данные требования были немного ослаблены.
— были исчерпаны внутренние средства правовой защиты, если только не представляется, что такие средства были бы неэффективными или неоправданно затянутыми <6>. ——————————— <6> A/HRC/RES/5/1 часть IV B § 87.
Для рассмотрения жалоб учреждаются две отдельные рабочие группы с мандатом на рассмотрение сообщений и доведение до сведения Совета систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушений прав человека и основных свобод: Рабочая группа по сообщениям и Рабочая группа по ситуациям <7>. Обе рабочие группы в максимально возможной степени работают на основе консенсуса. В отсутствие консенсуса решения принимаются простым большинством голосов. Важно отметить, что они могут устанавливать свои собственные правила процедуры. ——————————— <7> Аналогично процедуре Комиссии.
В состав Рабочей группы по сообщениям входят пять членов, по одному от каждой региональной группы, при должном учете гендерного баланса, которые назначаются Консультативным комитетом Совета. В случае возникновения вакансии Консультативный комитет назначает независимого и высококвалифицированного эксперта из той же региональной группы в составе Консультативного комитета. Эксперты Рабочей группы по сообщениям назначаются сроком на три года с возможностью возобновления только один раз. Председатель Рабочей группы по сообщениям совместно с секретариатом проводит первоначальную проверку полученных сообщений на основе критерия приемлемости до их препровождения соответствующим государствам. Явно необоснованные или анонимные сообщения отводятся Председателем в процессе проверки и поэтому не направляются соответствующему государству. В интересах подотчетности и транспарентности Председатель Рабочей группы по сообщениям предоставляет всем ее членам список всех сообщений, отклоненных после первоначальной проверки. В этом списке приводится обоснование всех решений об отклонении сообщения. Все другие сообщения, которые не были отведены в процессе проверки, направляются соответствующему государству с целью получения от него мнений относительно утверждений о нарушениях. Члены Рабочей группы по сообщениям принимают решение относительно приемлемости сообщения и оценивают существо утверждений о нарушениях, в том числе определяют, не свидетельствует ли, как представляется, сообщение само по себе или в сочетании с другими сообщениями о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод. Рабочая группа по сообщениям предоставляет Рабочей группе по ситуациям материалы, содержащие все приемлемые сообщения, а также рекомендации по ним. Если требуется дальнейшее изучение или дополнительная информация, Рабочая группа по сообщениям может принять решение продолжать держать ситуацию в поле зрения до своей следующей сессии и запросить такую информацию у соответствующего государства. Рабочая группа по сообщениям может решить отклонить дело. Все решения Рабочей группы по сообщениям основываются на строгом применении критериев приемлемости и должным образом обосновываются <8>. ——————————— <8> A/HRC/RES/5/1 часть IV C 1 § 91 — 95.
Каждая региональная группа с должным учетом гендерного баланса назначает представителей государств — членов Совета в состав Рабочей группы по ситуациям. Ее члены назначаются сроком на один год. Их мандат может быть возобновлен один раз, если соответствующее государство является членом Совета. Члены Рабочей группы по ситуациям действуют в личном качестве. Для целей заполнения вакансии соответствующая региональная группа, которой принадлежит вакансия, назначает представителя от государств-членов, входящих в состав той же региональной группы. На основе информации и рекомендаций, полученных от Рабочей группы по сообщениям, Рабочая группа по ситуациям представляет Совету доклад о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод и предлагает Совету рекомендации относительно принятия мер, как правило, в виде проекта резолюции или решения в отношении ситуаций, доведенных до его сведения. Если требуется дальнейшее изучение или дополнительная информация, члены Рабочей группы по ситуациям могут принять решение продолжать держать ситуацию в поле зрения до своей следующей сессии. Рабочая группа по ситуациям может также решить отклонить дело. Все решения Рабочей группы по ситуациям должны быть надлежащим образом обоснованы, и в них должно быть указано, почему рассмотрение той или иной ситуации было прекращено или какие меры были рекомендованы в связи с ней. Решения о прекращении рассмотрения принимаются консенсусом, а если это невозможно, простым большинством голосов <9>. ——————————— <9> A/HRC/RES/5/1 часть IV C 2 § 96 — 99.
Главная проблема в этой области заключается в необходимости вернуть доверие к данной процедуре, утраченное за последние годы деятельности Комиссии, когда она сталкивалась с такими проблемами, как сложность получения информации от государств, двойные стандарты в отношении государств, медлительность процесса рассмотрения жалобы и т. д. <10>. ——————————— <10> The role of NGOs in the UN Human Rights Council, International Journal on human rights // http://www. surjournal. org/eng/conteudos/getArtigo7.php? artigo=7,artigo_nader. htm (дата обращения 28.11.2008).
С учетом того что процедура рассмотрения жалоб должна среди прочего учитывать интересы жертв и осуществляться конфиденциально и оперативно, обе рабочие группы проводят по два совещания в год <11>, каждое продолжительностью пять рабочих дней, с тем чтобы оперативно изучить полученные сообщения, включая ответы государств на них, и ситуации, уже переданные в Совет в рамках процедуры рассмотрения жалоб. ——————————— <11> При процедуре 1503 обе Рабочие группы собирались 1 раз в год.
Доклады, переданные Совету Рабочей группой по ситуациям, рассматриваются конфиденциально, если Совет не примет иного решения. Когда Рабочая группа по ситуациям рекомендует Совету рассмотреть ситуацию в открытом заседании, особенно в случае явного и недвусмысленного отсутствия сотрудничества, Совет рассматривает такую рекомендацию в приоритетном порядке на своей следующей сессии. Для обеспечения того, чтобы процедура рассмотрения жалоб учитывала интересы жертв, была эффективной и оперативной, период времени с момента направления жалобы соответствующему государству до рассмотрения ее Советом в принципе не должен превышать 24 месяца <12>. В то же время не совсем понятно, почему данный процесс должен занимать целых 24 месяца и почему выбор был сделан именно в пользу такого периода времени <13>. ——————————— <12> A/HRC/RES/5/1 часть IV D пункты 100, 102 — 105. <13> См.: Abraham M. Building the new Human Rights Council. Outcome and analysis of the institution-building year. P. 22 // http://library. fes. de/pdf-files/bueros/genf/04769.pdf (дата обращения 30.11.2008).
Лицо, подавшее жалобу, может просить не раскрывать его личность и должно информироваться о ходе рассмотрения, когда: 1) сообщение признано неприемлемым Рабочей группой по сообщениям или когда оно принято к рассмотрению Рабочей группой по ситуациям; 2) одна из Рабочих групп или Совет принимает решение продолжать держать сообщение в поле зрения; 3) при вынесении окончательного решения <14>; ——————————— <14> Государство, против которого подана жалоба, должно быть проинформировано в первых трех случаях.
4) его сообщение зарегистрировано в рамках процедуры рассмотрения жалоб. Данные положения составляют наиболее значимые изменения в процедуре рассмотрения жалобы по сравнению с процедурой 1503. К сожалению, у лица, подавшего жалобу, до сих пор нет права (возможности) реагировать на информацию, предоставленную государством. Совет рассматривает систематические и достоверно подтвержденные грубые нарушения прав человека и основных свобод, доведенные до его сведения Рабочей группой по ситуациям, так часто, как это необходимо, но не реже одного раза в год и принимает в соответствии со сложившейся практикой в связи с конкретной ситуацией одно из следующих решений: a) прекратить рассмотрение ситуации, если основания для ее дальнейшего рассмотрения или действий отсутствуют; b) продолжать держать ситуацию в поле зрения и запросить соответствующее государство предоставить дополнительную информацию в разумные сроки; c) продолжать держать ситуацию в поле зрения и назначить независимого и высококвалифицированного эксперта для наблюдения за ситуацией и представления доклада Совету; d) прекратить рассмотрение вопроса в соответствии с конфиденциальной процедурой рассмотрения жалоб, с тем чтобы приступить к открытому рассмотрению этого вопроса; e) рекомендовать УВКПЧ оказать соответствующей стране техническое содействие, помощь в укреплении ее потенциала или консультативные услуги <15>. ——————————— <15> Комиссия могла принять следующие решения: 1) прекращение рассмотрения вопроса, если дальнейшее рассмотрение или принятие мер являются неоправданными; 2) оставление ситуации на рассмотрении в свете любой дополнительной информации, полученной от соответствующего правительства, и любой дополнительной информации, которая может поступить в Комиссию в соответствии с процедурой 1503; 3) оставление ситуации на рассмотрении и назначение независимого эксперта; 4) прекращение рассмотрения вопроса по конфиденциальной процедуре, регулируемой Резолюцией 503 (XLVIII) Совета, для того чтобы приступить к рассмотрению того же самого вопроса в соответствии с открытой процедурой, регулируемой Резолюцией 1235 (XLII) Совета.
Государство, против которого подана жалоба, должно сотрудничать в рамках процедуры рассмотрения жалоб и прилагать все усилия к тому, чтобы представить ответы по существу на одном из официальных языков Организации Объединенных Наций на любой из запросов рабочих групп или Совета. Соответствующее государство также прилагает все усилия к тому, чтобы представить ответ не позднее чем в течение трех месяцев после того, как сделан запрос. Однако при необходимости этот срок может быть продлен по просьбе соответствующего государства <16>. Данное положение усиливает по сравнению с Комиссией необходимость сотрудничества с государством и устанавливает временные рамки для предоставления запрашиваемой информации. ——————————— <16> A/HRC/RES/5/1 часть IV D § 101.
Нельзя также не отметить, что во время обсуждения формата процедуры рассмотрения жалобы было отвергнуто предложение превратить ее в систему раннего предупреждения для Совета путем акцентирования его внимания на возникающие ситуации грубых нарушений прав человека. Также были отклонены предложения об обмене информацией по случаям со специальными процедурами и УПО. Более того, некоторые государства были настроены против лучшего функционирования системы управления данными, которая бы позволила специальным процедурам и конвенционным органам быть в курсе сообщений, принятых по процедуре рассмотрения жалоб, и избегать двойной работы (перехлеста) <17>. ——————————— <17> См.: Abraham M. Building the new Human Rights Council. Outcome and analysis of the institution-building year. P. 23 // http://library. fes. de/pdf-files/bueros/genf/04769.pdf (дата обращения 30.11.2008).
Несмотря на некоторые улучшения работы, приходится констатировать, что Совет упустил возможность реально пересмотреть данную процедуру. На практике это означает, что многие недостатки процедуры 1503 сохраняются.
