(Нигматуллин Р. В.) («Юридический мир», 2009, N 11)
РОЛЬ КОНГРЕССОВ ООН ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРЕСТУПНОСТИ И ОБРАЩЕНИЮ С ПРАВОНАРУШИТЕЛЯМИ В СТАНОВЛЕНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ <*>
Р. В. НИГМАТУЛЛИН
——————————— <*> Nigmatullin R. V. Role of the UN congresses with regard to prevention of crime and treating the criminals in formation of international standards of struggle with crime.
Нигматуллин Р. В., доктор юридических наук, доцент, заместитель начальника Уфимского юридического института МВД России по научной работе.
Международно-правовые механизмы борьбы с преступностью имеют большое значение для консолидации усилий различных государств в проведении противопреступной политики. На основе проведенного анализа международно-правовых актов автор констатирует сложившееся положение в данной области. При этом в статье отмечается, что обмен опытом, изучение передовых технологий в правоохранительной деятельности, мониторинг внедрения международных стандартов по борьбе с преступностью, осуществленные в ходе XII Конгресса по предупреждению преступности и уголовному правосудию, позволит органам правопорядка еще эффективнее защищать жизнь людей, права и свободы человека и гражданина. Ключевые слова: конгрессы ООН, международные стандарты, правонарушители, преступность.
International-law mechanisms of struggle with crime are very important for consolidation of efforts of different states aimed at conducting anti-crime policy. On the basis of the analysis of international-law acts the author describes the situation in the said sphere. At that he states that exchange of experience, study of contemporary technologies in law-enforcement activity, monitoring of introduction of international standards on struggle with crime effectuated in the course of the 12th Congress on Prevention of Crime and Criminal Justice will allow the agencies of law-enforcement more effectively protect the lives of people, rights and freedoms of man and citizen. Key words: Congresses of the UNO, international standards, criminals, crime.
Организация Объединенных Наций, являющаяся основным организатором международного сотрудничества государств в борьбе с преступностью, осуществляет деятельность в этой сфере как на международном уровне, так и внутри государств. Она реализуется посредством принятия документов Генеральной Ассамблеей ООН <1>, Секретариатом ООН, Экономическим и Социальным Советом ООН <2>, другими органами и специализированными учреждениями ООН, такими, как ИКАО, МАГАТЭ и др. ——————————— <1> Далее — ГА ООН. <2> Далее — ЭКОСОС ООН.
Однако особую роль в формировании международно-правовой базы борьбы с преступностью, в выработке международных стандартов в этой сфере играют конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Они созываются раз в пять лет с 1955 г., и СССР, а в последующем и Российская Федерация участвуют в их работе, начиная со II Конгресса. I Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками состоялся в 1955 г. в Женеве. Его вклад в становление рассматриваемых стандартов выразился принятием Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, которые стали для государств критерием оценки организации и деятельности мест заключения преступников. На II Конгрессе ООН в Лондоне в 1960 г. рассматривались вопросы предупреждения преступности среди несовершеннолетних и вопросы, касающиеся труда заключенных, их условного досрочного освобождения и помощи после отбытия наказания. III Конгресс ООН состоялся в Стокгольме в 1965 г. Он утвердил доклад, в котором преступность рассматривалась не только как проблема антиобщественного поведения личности и охраны правопорядка, но и как явление, непосредственно связанное с экономическим и социальным развитием стран. Был сделан вывод, что повышение уровня жизни граждан является реальным фактором предупреждения преступности. IV Конгресс ООН состоялся в Киото в 1970 г. Он принял Декларацию по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Положения, содержащиеся в Декларации, ориентировали государства на выработку научно обоснованных прогнозов в целях усиления борьбы с наиболее опасными преступлениями международного характера. Расширение деятельности государств в правоохранительной сфере привело к тому, что в 1971 г. ООН учредила Комитет по предупреждению преступности и борьбе с ней. На него была возложена и функция подготовки последующих конгрессов. V Конгресс ООН, состоявшийся в Женеве в 1975 г., вошел в историю мирового сообщества принятием Декларации о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Она заложила основу обеспечения прав человека при осуществлении государством правоохранительной деятельности. Идеи Декларации прошли долгий путь развития и завершились принятием ГА ООН 10 декабря 1984 г. одноименной Конвенции. Она предусматривает как уголовно-правовые, так и процедурно-процессуальные аспекты борьбы с этим видом преступлений путем имплементации данных норм в национальное законодательство. На V Конгрессе ООН были также заложены основы для принятия Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, который в 1979 г. был принят Резолюцией ГА ООН <3>. Кодекс предназначен для непосредственного включения в национальные правила, необходимые для соблюдения должностными лицами по поддержанию правопорядка и в особенности служащими полиции и других сил безопасности. ——————————— <3> См.: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992.
VI Конгресс ООН состоялся в Каракасе в 1980 г. В ходе его работы была принята Каракасская декларация, поддержанная ГА ООН в Резолюции 35/171 1980 г., а также Резолюция «Тенденции в области преступности и стратегия по ее предупреждению». Каракасская декларация призвала к широкому подходу в предупреждении преступности и уголовном правосудии, который бы выражался в учете экономического развития, политических систем государств, социальных и культурных ценностей и социальных преобразований, а также с учетом контекста нового международного экономического порядка <4>. ——————————— <4> См.: Доклад шестого Конгресса Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Каракасская декларация // Там же. С. 16.
Важнейшим вкладом в обеспечение прав человека на жизнь явилась констатация того факта, что, несмотря на новейшие способы исследований по установлению сдерживающей роли смертной казни, не было получено убедительных доказательств ее эффективности. VII Конгресс ООН состоялся в Милане в 1985 г. В ходе его работы были приняты Миланский план действий по укреплению международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития и нового международного экономического порядка, а также Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов, и ряд других документов. В Миланском плане действий впервые было отмечено, что преступность представляет собой серьезную проблему в национальном, а в ряде случаев и в международном масштабе <5>. ——————————— <5> См.: Принятие Миланского плана действий // Там же. С. 17.
В Руководящих принципах в области предупреждения преступности и уголовного правосудия отмечалось, что предупреждение преступности как глобального явления должно не ограничиваться общими видами преступности, а распространяться и на такие деяния, которые являются особо опасными <6>. ——————————— <6> См.: Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития и нового международного экономического порядка // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992. С. 24.
Именно на VII Конгрессе была обозначена проблема ответственности юридических лиц, что имело принципиально важное значение, так как в системе социалистического права уголовная ответственность физических лиц не предусматривалась. Международному сотрудничеству в области предупреждения преступности и уголовного правосудия был посвящен специальный раздел Руководящих принципов. В этом разделе была поставлена задача подготовки типовых документов, которые можно было бы использовать в качестве международных и региональных конвенций, а также в качестве ориентиров при осуществлении национальной законодательной практики <7>. ——————————— <7> См.: Там же. С. 31.
Были определены конкретные формы международного сотрудничества. В первую очередь речь шла о сотрудничестве в уголовных делах, связанных с экстрадицией, подробно рассматривались другие виды правовой помощи <8>. ——————————— <8> См.: Там же.
Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов, принятые VII Конгрессом ООН, со временем стали играть роль международно-правовых стандартов для национальных судебных органов в осуществлении равенства подсудимых перед законом, презумпции невиновности и права на справедливое и гласное судебное разбирательство компетентным, независимым и беспристрастным судом, учрежденным в соответствии с законом <9>. ——————————— <9> См.: Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов // Там же. С. 172.
В качестве эффективного способа скорейшего возвращения правонарушителей к нормальной жизни в обществе VII Конгресс предложил передачу заключенных-иностранцев в страну их гражданства или постоянного местожительства для отбывания наказания. Было принято соответствующее Типовое соглашение <10>. ——————————— <10> См.: Типовое соглашение о передаче заключенных-иностранцев // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992. С. 125.
В 1990 г. в Гаване состоялся VIII Конгресс ООН, темой которого стало «Международное сотрудничество в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в XXI веке» <11>. ——————————— <11> См.: Док. ООН. A/RES/45/121.
Конгрессом было принято значительное количество документов, развивающих и углубляющих сотрудничество государств в борьбе с преступностью. Среди них Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития; Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней; Меры по борьбе с международным терроризмом; Минимальные правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы; Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением; Основные принципы обращения с заключенными; Типовой договор о выдаче; Типовой договор о взаимной помощи в области уголовного правосудия; Типовой договор о передаче надзора за правонарушителями, которые были условно осуждены или условно освобождены; Типовой договор о предупреждении преступлений, связанных с посягательством на культурное наследие народов в форме движимых ценностей; Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, и Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка. Конгресс призвал активизировать разработку типовых кодексов, особенно на региональном и субрегиональном уровнях, для борьбы с транснациональной и международной преступностью <12>. Со всей серьезностью была обозначена опасность коррупции для государств и всего мирового сообщества <13>. В этой связи важное значение имеют рекомендации, обязывающие финансовые учреждения государств — членов ООН предоставлять всю информацию, необходимую для выявления каналов движения денежных средств, включая подробную информацию о счетах конкретных лиц, а также постановления, обязывающие сообщать соответствующим органам о подозрительных или необычных операциях с наличностью <14>. ——————————— <12> См.: Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992. С. 35. <13> См.: Там же. <14> См.: Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней // Там же. С. 46.
На VIII Конгрессе был одобрен Доклад о необходимости создания эффективной международной программы в области преступности и правосудия. В ноябре 1991 г. в Париже на Совещании на уровне министров была утверждена Декларация принципов и Программа действий Программы ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию. Ее реализация потребовала создания специального межправительственного органа в рамках ООН. Им стала Комиссия ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, которая была учреждена ЭКОСОС по Резолюции ГА ООН 46/152 от 18 декабря 1991 г. <15>. На Комиссию была возложена подготовка и проведение конгрессов ООН. ——————————— <15> См.: Док. ООН. A/RES/46/152.
Конгрессы в соответствии с Программой ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия стали ее консультативными органами, которые должны были представлять собой форум для: а) обмена мнениями между государствами; б) обмена опытом в области исследований, права и разработки программ; в) выявления новых тенденций и проблем в области борьбы с преступностью и т. д. <16>. ——————————— <16> См.: Док. ООН. A/RES/46/152.
IX Конгресс ООН состоялся в Каире в 1995 г. В его работе участвовали делегации 140 государств. В качестве основных тем IX Конгресса были обозначены вопросы международного сотрудничества, борьбы с транснациональной и организованной преступностью, совершенствования работы полиции и других правоохранительных органов, судов, роль юристов в обществе и др. <17>. ——————————— <17> См.: Док. ООН. A/51/327.
По первой теме государствам было предложено шире использовать двусторонние и многосторонние соглашения о сотрудничестве. По второй теме внимание государств было обращено на совершенствование их внутреннего законодательства с учетом новых событий и тенденций, выявленных конгрессами ООН <18>. ——————————— <18> См.: Док. ООН. A/CONF.169/16/Rev.1.
Государствам-членам было рекомендовано создать комплексные подразделения, специализирующиеся на расследовании экономических или финансовых преступлений, и оказать помощь в выявлении основных коммерческих сетей, находящихся под влиянием транснациональных преступных организаций <19>. В России эти функции выполняют Департамент экономической безопасности МВД России и Федеральная служба по финансовому мониторингу. ——————————— <19> См.: Там же.
Конгресс призвал к скорейшей ратификации и присоединению к Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., считая ее наиболее важным международным инструментом борьбы с транснациональной организованной преступностью, связанной с наркотиками <20>. В России для реализации широкомасштабной антинаркотической государственной политики в 2003 г. была создана Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков. ——————————— <20> См.: Там же.
По третьей теме конгресс настоятельно призвал государства контролировать подготовку и повышение квалификации сотрудников правоохранительных органов и системы уголовного правосудия. Важным, на наш взгляд, было предложение конгресса о принятии подхода, предусматривающего привлечение населения к охране правопорядка, в качестве одного из методов работы органов полиции с целью сокращения социальной дистанции и укрепления доверия к ней со стороны населения <21>. Этот подход реализуется в нашей стране с 1917 г. ——————————— <21> См.: Док. ООН. A/CONF.169/16/Rev.1.
По четвертой теме государства были призваны разрабатывать проекты, касающиеся преступности среди несовершеннолетних <22>. ——————————— <22> См.: Там же.
IX Конгресс ООН призвал активизировать работу по завершению Конвенции о борьбе с организованной транснациональной преступностью. Была отмечена растущая опасность связей между террористическими преступлениями и организованной преступностью <23>. ——————————— <23> См.: Там же.
X Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями состоялся в г. Вене в 2000 г. В его работе приняли участие делегации 145 стран и 80 международных организаций. На Конгрессе рассматривались вопросы укрепления законности и упрочения системы уголовного правосудия, международного сотрудничества в борьбе с транснациональной преступностью, справедливости в процессе отправления правосудия <24>. Впервые в ходе Конгресса были проведены четыре семинара-практикума по актуальным темам. ——————————— <24> См.: Док. ООН. A/CONF.187/1.
На пленарном заседании активно обсуждалась проблема международного сотрудничества в борьбе с транснациональной преступностью. В отличие от предыдущих на X Конгрессе не было рассмотрено ни одной резолюции <25>. Была обсуждена и принята только одна очень важная декларация — «Венская декларация о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI века». В ней в сконцентрированном виде отражены основные проблемы, стоящие перед мировым сообществом. ——————————— <25> См.: Лунеев В. В. Десятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, его место в истории конгрессов // Государство и право. 2000. N 9. С. 97.
В качестве первоочередной ставилась задача завершения переговоров по Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и протоколов к ней с учетом интересов всех государств <26>. Подтверждена необходимость скорейшей разработки эффективного международно-правового документа по борьбе с коррупцией. ——————————— <26> См.: Док. ООН. A/CONF.187/4/Rev.3.
Была отмечена необходимость широкого подхода в борьбе с преступностью, выражающаяся в том, что всеобъемлющие стратегии предупреждения преступности на международном, национальном, региональном и местном уровнях должны затрагивать коренные причины и факторы риска, связанные с преступностью и виктимизацией <27>. ——————————— <27> См.: Там же.
Рекомендации Конгресса были положительно восприняты мировым сообществом. Активизировалась доработка Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополнительных протоколов, которые были приняты Резолюцией 55/25 ГА ООН от 15 ноября 2000 г. <28>. Также Резолюцией 58/4 ГА ООН от 31 октября 2003 г. была принята Конвенция ООН против коррупции <29>. ——————————— <28> См.: Док. ООН. A/RES/55/25. <29> См.: Док. ООН. A/RES/58/4.
23 января 2002 г. ГА ООН приняла Резолюцию 56/119, в которой определила, что начиная с 2005 г. конгрессы будут проводиться в соответствии со следующими руководящими принципами: — на каждом конгрессе обсуждаются конкретные темы, в том числе, когда это требуется, одна главная тема; все это определяет Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию; — каждый конгресс предваряет сессия консультаций; — каждый конгресс включает этап заседаний высокого уровня; — группы экспертов проводят практикумы по темам конгресса; — институты, входящие в сеть вышеназванной Программы ООН, приглашаются оказать помощь в подготовке практикумов; — Генеральный секретарь содействует организации вспомогательных совещаний неправительственных организаций и профессиональных организаций на каждом конгрессе; — каждый конгресс принимает единую декларацию, содержащую рекомендации, выработанные в ходе этапа заседаний высокого уровня, совещаний круглого стола и практикумов, для представления Комиссии на рассмотрение; — каждому конгрессу предшествуют, когда это необходимо, региональные подготовительные совещания <30>. ——————————— <30> См.: Док. ООН. A/RES/56/119.
XI Конгресс ООН проходил в Бангкоке в 2005 г. Он обсудил широкий круг вопросов, связанных с борьбой с преступностью. Главная тема конгресса была определена следующим образом: «Взаимодействие и ответные меры: стратегические союзы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия». В ходе работы Конгресса были рассмотрены эффективные меры по борьбе с транснациональной организованной преступностью, международное сотрудничество в борьбе с терроризмом, наркопреступностью, коррупцией и др. Учитывая, что важнейшим средством борьбы с преступностью является перекрытие каналов финансирования, была одобрена работа межправительственной группы экспертов по подготовке проекта Типового двустороннего соглашения о распоряжении конфискованными доходами от преступлений, охватываемых Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических и психотропных веществ 1988 г. <31>. Это Типовое соглашение было принято ЭКОСОС ООН 22 июля 2005 г. <32>. ——————————— <31> См.: Док. ООН. A/CONF.203/L.2/AXX.1. <32> См.: Док. ООН. E/2005/INF/2/Add.1.
В ходе работы Конгресса прозвучала идея необходимости разработки всеобщей конвенции о взаимной правовой помощи и всеобщей конвенции о выдаче <33>. На наш взгляд, принятие последней конвенции позволило бы право государства на выдачу перевести в разряд его международно-правового обязательства. ——————————— <33> См.: Док. ООН. A/CONF.203/L.2/AXX.1.
Конгресс поддержал инициативу Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, обозначившего стратегию борьбы с терроризмом, состоящую из пяти элементов: разубеждение, сдерживание, отказ, развитие и защита прав человека <34>. ——————————— <34> См.: Там же.
В ходе Конгресса были проведены 6 семинаров-практикумов по актуальным темам борьбы с преступностью. Конгресс принял Декларацию «Взаимодействие и ответные меры: стратегические союзы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия» (Бангкокская декларация), которая в концентрированном виде зафиксировала готовность государств мира к улучшению международного сотрудничества в борьбе против преступности <35>. ——————————— <35> См.: Док. ООН. A/CONF.203/L.5.
Более чем полувековая история конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями позволяет проследить поступательное развитие сотрудничества государств в этой сфере как в содержательном, так и в организационном плане. Если первоначально конгрессы в качестве первоочередной задачи ставили разработку тех или иных международно-правовых документов, регламентирующих сотрудничество государств в сфере правоохранительной деятельности, то в последующем при сохранении приоритета за этим направлением стали вырабатываться прогнозные оценки, началась работа по выяснению причин и условий развития преступности и разрабатываются конкретные меры по борьбе с ней. X и XI Конгрессы ознаменовали собой начало нового этапа развития сотрудничества государств в условиях XXI в. и продемонстрировали их возросшую роль. Входят в практику проведение совещаний высокого уровня, организация в рамках конгресса семинаров-практикумов по актуальным вопросам борьбы с преступностью, в ходе которых отрабатывается алгоритм внедрения международных стандартов борьбы с преступностью в правоприменительную деятельность государств — участников ООН. В настоящее время государства мира проводят большую работу по подготовке XII Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, который состоится с 12 по 19 апреля 2010 г. в г. Сальвадоре в Бразилии. Предварительная повестка конгресса содержит актуальные для современного мира вопросы: дети, молодежь и преступность; содействие ратификации и осуществлению международных документов, касающихся предупреждения и пресечения терроризма; обеспечение действенности руководящих принципов ООН в области предупреждения преступности; проблемы мигрантов — их защита от насилия, в т. ч. и от организованной преступности; практические подходы в сфере международного сотрудничества, в т. ч. противодействие отмыванию денег на основе действующих документов ООН и других организаций, борьба с кибер-преступностью <36>. ——————————— <36> См.: Док. ООН. E/2008/INF/2/Add.1.
На семинарах-практикумах предполагается рассмотрение вопросов скоординированной борьбы с незаконным оборотом наркотиков и его связи с другими формами организованной преступности; практики обращения с заключенными и предупреждения переполненности исправительных учреждений; практических подходов к предупреждению преступности в городах и проблемы международного образования по вопросам уголовного правосудия. Намеченный план работы дает основание полагать, что XII Конгресс станет значительным событием в деятельности государств по борьбе с преступностью. Несомненно, что необходимой для этого должна стать активная позиция государств, межправительственных и неправительственных организаций, профессиональных организаций, академического и научно-исследовательского сообщества как в период подготовки, так и во время проведения конгресса <37>. ——————————— <37> См.: Док. ООН. E/2008/INF/2/Add.1.
В рамках заявленной проблематики Россия может поделиться определенным положительным опытом. К настоящему времени в стране создана государственная система профилактики, в рамках которой особое внимание уделяется несовершеннолетним. Это направление координируется соответствующей правительственной комиссией. Большое внимание уделяется безопасности в городах. В деятельность органов внутренних дел в 53 регионах страны внедрен программный комплекс «Безопасный город», в целом по стране установлено 73 тыс. камер видеонаблюдения и 12 тыс. установок экстренной связи «гражданин — милиция». Активно ведется борьба с организованной преступностью, только за 2008 г. пресечена деятельность более 10 тыс. лидеров организованных преступных групп, которые контролировали такие виды преступной деятельности, как переброска нелегальных мигрантов, торговля оружием, незаконный оборот наркотических средств. Более половины выявленных наркопреступлений в 2008 г. — результат деятельности органов внутренних дел. Предотвращено 104 преступления террористической направленности, большая часть которых планировалась в местах массового пребывания людей <38>. ——————————— <38> URL: www. mvd. ru.
Обмен опытом, изучение передовых технологий в правоохранительной деятельности, мониторинг внедрения международной стандартов по борьбе с преступностью, которые будут осуществлены в ходе XII Конгресса по предупреждению преступности и уголовному правосудию, позволят органам правопорядка еще эффективнее защищать жизнь людей, права и свободы человека и гражданина.
