К. Амирбеков, прокурор Кировского района г. Махачкалы, кандидат юридических наук.
В статье Ф. Кобзарева «Координационная деятельность по борьбе с преступностью» (Законность. 2005. N 4) подняты вопросы, решения которых имеют концептуальное значение как для определения ориентиров уголовной политики государства, так и для эффективной организации борьбы с преступностью.
Координационная деятельность по борьбе с преступностью на современном этапе в России характеризуется множеством субъектов-координаторов, о чем уже говорилось в прежних публикациях по рассматриваемой теме.
Другая характерная черта современной координации борьбы с преступностью в том, что большинство субъектов координируют усилия по борьбе с каким-либо определенным видом преступности.
На наш взгляд, целесообразнее всего координировать борьбу с преступностью путем разделения функции уголовного преследования и организующей функции.
В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре содержанием осуществляемой прокуратурой координации является: проведение совместных анализов состояния преступности и факторов, ее обусловливающих; проведение координационных совещаний; разработка и реализация совместных мер по предупреждению и раскрытию преступлений; создание совместных следственно-оперативных групп и совместное расследование дел, имеющих большой общественный резонанс, и др.
В правоохранительных органах всех уровней действуют секретариаты и рабочие группы координационных совещаний, возглавляемые работниками прокуратуры всех уровней. Председателем координационного совещания является соответствующий прокурор, который властными полномочиями по отношению к другим членам координационного совещания не обладает. Такая деятельность хотя и называется координацией, фактически похожа на руководство с одной лишь разницей, что у прокурора нет властных полномочий по отношению к тем, деятельность которых он «координирует». А у руководителя такие полномочия есть вплоть до отстранения недобросовестного работника от выполнения того или иного мероприятия. И это более эффективно, чем внесение представлений, на которые прокурор в большинстве случаев получает ответ, что «представление обсуждено и кому-то указано».
Анализ практики показывает, что институт координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью имеет существенные недостатки и пробелы. Зачастую проводимые координационные мероприятия превращаются в формальность и не достигают своей цели. Ответственность руководителей правоохранительных органов за невыполнение согласованных решений фактически не реализуется из-за отсутствия для этого правовых механизмов. Между тем в стране продолжается рост преступности, остаются распространенными коррупция и терроризм.
На наш взгляд, назрела необходимость изменения статуса прокурора в координационной деятельности в борьбе с преступностью. Обычно пути решения этого предлагаются в форме совершенствования техники законодательного регулирования, замене термина «координация» термином «противодействие», повышении ответственности и т. п.
Представляется, что глубинная причина такого положения состоит в отсутствии единого руководителя координации с властными полномочиями, включающими в себя и право отстранения от исполнения обязанностей руководителя правоохранительного органа за неисполнение согласованных мероприятий по противодействию преступности.
Для этого необходимо, чтобы координация усилий в борьбе с преступностью фактически стала функцией исполнительной власти, в структуре которой состоит весь силовой блок органов, реализующих государственную функцию социальной защиты от преступных посягательств.
Решение вопроса именно таким путем представляется правомерным еще и потому, что возложение на прокуратуру функций координации борьбы с преступностью не соответствует Конституции РФ, которая относит это к компетенции Правительства РФ (п. «е» ст. 114). Прокуратура тем самым фактически выполняет конституционные функции Правительства РФ.
Проблема, на наш взгляд, может быть разрешена приведением в конституционное русло координационной функции прокуратуры путем трансформации ее в функцию надзора при координации деятельности правоохранительных органов. Прокуратура по своей правовой природе — орган надзора за соблюдением законности при уголовном преследовании, и возложение на нее функции координации деятельности не подчиненных и не подотчетных ей органов правоохраны в борьбе с преступностью теоретически не обоснованно, а практически не выполнимо. Являясь формально руководящей в координации и не обладая властными полномочиями воздействия на других членов координации, прокурорская деятельность в этой области превращается в формальность и бесполезно дублирует деятельность исполнительной власти.
В случае же наделения прокуратуры функцией надзора за исполнением требований закона о координации, осуществляемой исполнительной властью, она обретает и в этой сфере деятельности черты властности, с одной стороны, а с другой — в борьбу с преступностью всецело вовлекается исполнительная власть, у которой материальных, кадровых, финансовых и других возможностей гораздо больше, чем у прокуратуры.
