(Нигматуллин Р. В.) («История государства и права», 2008, N 22)
СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ В БОРЬБЕ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Р. В. НИГМАТУЛЛИН
Нигматуллин Р. В., заместитель начальника Уфимского юридического института МВД России по научной работе, доктор юридических наук, доцент.
В статье анализируется действующая международно-правовая база в системе борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Сегодня криминальный оборот наркотических средств и психотропных веществ приносит баснословные доходы и создает реальную угрозу генофонду наций. По мнению автора, дальнейшее совершенствование борьбы с незаконным оборотом наркотиков должно осуществляться прежде всего на международном уровне. В начале XXI в. большинство стран мира оказались в сфере деятельности транснациональных организованных преступных группировок, специализирующихся на незаконном обороте наркотиков. Сотрудничество государств в борьбе с этим видом преступлений началось еще в XX в. Примером этого является заключение в ноябре 1906 г. в Брюсселе Международного соглашения по вопросу о принятии единообразных способов изготовления сильнодействующих лекарств <1>. Затем в ходе Гаагских конференций к 1912 г. были выработаны принципы, заложившие основу международного контроля над незаконным оборотом наркотиков. ——————————— <1> Собрание узаконений за 1908 год. N 43. Ст. 297.
Вторая мировая война принесла миру много страданий и спровоцировала всплеск потребления наркотиков. Именно поэтому уже 11 декабря 1946 г. были подписаны Протокол о внесении изменений в соглашения, конвенции и протоколы о наркотиках, заключенные в Гааге; 19 ноября 1948 г. — Протокол, распространяющий международный контроль на лекарственные вещества, не подпадающие под действие Конвенции от 13 июля 1931 г. об ограничении производства и регулировании распределения наркотических средств, с изменениями, внесенными в него Протоколом, подписанным в Лейк-Саксесс 11 декабря 1946 г. 23 июня 1953 г. государства подписали Протокол об ограничении и регулировании выращивания опиумного мака, производстве, международной и внутренней торговле и использовании опиума <2>. Важнейшим документом, определившим международно-правовые основы борьбы с незаконным оборотом наркотиков, явилась Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. Она предопределила использование наркотических средств исключительно в медицинских и научных целях. ——————————— <2> Цит. по: Галенская Л. Н. Международная борьба с преступностью. М., 1972. С. 64.
Процесс совершенствования международно-правовых норм, регулирующих сотрудничество государств в данной области, привел к принятию Конвенции о психотропных веществах 1971 г., которая установила систему международного контроля над психотропными веществами. В 1988 г. была принята Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, которая уделила внимание конфискации доходов, полученных от реализации наркотических средств, психотропных веществ, материалов и оборудования для их производства <3>. Она дала определение преступлений, связанных с отмыванием денег, и предусмотрела, что участники Конвенции должны рассматривать их в качестве опасных уголовных преступлений, а совершившие их лица должны сурово наказываться и подлежать выдаче. Государствам было предложено создать механизм выявления и прослеживания таких операций, разработать процедуры предоставления банковской, финансовой и коммерческой документации, запрещающей государствам уклоняться от принятия соответствующих мер исходя из соображения сохранения банковской тайны. ——————————— <3> Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 68.
На наш взгляд, в XX в. была сформирована полноценная нормативно-правовая база, определяющая международные стандарты правомерного и незаконного оборота наркотиков. Многие государства мира, заключая двусторонние соглашения о сотрудничестве правоохранительных органов, предусматривали в первую очередь сотрудничество в сфере борьбы с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков. Так, одним из первых договоров СССР в этой сфере стало межведомственное соглашение, заключенное между МВД СССР и Федеральным министром внутренних дел Австрийской Республики о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью от 5 января 1990 г. <4>. Соглашение предусматривало обмен оперативной информацией и сотрудниками для проведения совместных мероприятий. ——————————— <4> Сборник международных соглашений МВД России. М., 1996. С. 243 — 245.
Необходимо признать, что сотрудничество государств в борьбе с незаконным оборотом наркотиков во второй половине XX в. проходило под влиянием противостояния двух военно-политических блоков и наиболее успешно развивалось именно в их рамках. Этому способствовал и тот факт, что правоохранительные органы социалистических стран и их руководящие кадры создавались при активном участии СССР. Совокупность этих факторов, включая закрытость стран социалистического содружества, предопределила относительно невысокий уровень наркотизации их населения. Распад СССР и социалистического лагеря среди иных последствий привел к росту организованной преступности, которая в короткие сроки приобрела транснациональный характер. Наркотики в конце XX в. создали реальную угрозу политическим, экономическим и социальным институтам общества, генофонду наций. Сегодня в мире более 200 млн. человек страдают наркоманией. Сотрудничество государств в борьбе с незаконным оборотом наркотиков начиная с последних десятилетий XX в. осуществляется при решающей роли органов ООН. Главным межправительственным органом, вырабатывающим политику и координирующим действия по контролю над наркотиками, является Комиссия по наркотическим средствам, объединяющая 53 государства — члена ООН. Одним из основных направлений деятельности Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, учрежденной ЭКОСОС по Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 46/152 от 18 декабря 1991 г., стала координация усилий государств в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков <5>. Текущее руководство работой осуществляет Управление ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК). Седьмая сессия Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию, состоявшаяся 21 — 30 апреля 1998 г., большое внимание уделила работе Центра по международному предупреждению преступности ЮНОДК. В новых условиях Центру было предложено основное внимание уделять тем регионам мира, в которых остро стоит проблема организованной транснациональной преступности, так как в структуре и динамике организованной преступности на национальном и транснациональном уровнях в последние годы произошли значительные изменения. Появились новые формы таких явлений, как оборот наркотиков, «отмывание» денег, торговля людьми, терроризм и др. Поскольку организованная преступность приобрела все более изощренный и глобальный характер, Комиссией было признано, что важнейшим элементом в борьбе с этим явлением становится международное сотрудничество <6>. Для совершенствования деятельности в этой сфере Центр создал главное хранилище информации и данных об организованной преступности, доступ к которому осуществляется через всемирную сеть Интернет. Также Центром были подготовлены предложения по проекту оценки основных и вновь формирующихся группировок, причастных к транснациональной организованной преступности, по степени опасности, которую они представляют <7>. ——————————— <5> Док. ООН A/Conf.46/152. <6> Док. ООН E/1998/30. <7> Док. ООН E/CN/15/1999/2.
Большую помощь оказывает ЮНОДК в области подготовки кадров. Его экспертами разрабатываются учебные программы, которые включают такие аспекты правоохранительной деятельности, как методы пресечения преступлений, составление ориентировок, сбор информации об отдельных лицах, оценка рисков и досмотр на сухопутных границах, в море и в аэропортах; использование контролируемой поставки; описание химических веществ-прекурсоров и др. В настоящий момент программа компьютеризированной подготовки кадров осуществляется в 19 странах на 13 языках; подготовку прошли около 50 тыс. должностных лиц <8>. ——————————— <8> Док. ООН UNODOK/HONEURO/2007/2.
Сотрудничество государств в борьбе с незаконным оборотом наркотиков активно развивается в рамках Интерпола. Как известно, второе — полицейское — управление Организации наряду с другими видами преступности занимается и незаконным оборотом наркотиков. В структуру органов Интерпола, занимающихся незаконным оборотом наркотиков, также входит Бангкокское бюро, базирующееся в Таиланде. Национальные центральные бюро Интерпола имеют отделы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В 1975 г. было положено начало тесному сотрудничеству по борьбе с преступностью 12 западноевропейских государств: Бельгии, Великобритании, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, ФРГ и Франции. Было принято решение о создании группы «TREVI» и проведении регулярных совещаний министров внутренних дел (юстиции), руководителей полиции и органов безопасности для координации борьбы с преступностью. Одной из приоритетных сфер деятельности была определена борьба с незаконным оборотом наркотиков. Сотрудничество в этой сфере стало более тесным после создания в 1995 г. Европола, хотя полноценно организация начала работать позже. Знаковым в деятельности Европола против наркотиков стал период после ноября 1998 г., когда в Страсбурге состоялась многосторонняя конференция на уровне министров внутренних дел «Международное сотрудничество органов полиции в борьбе с организованной преступностью и коррупцией». Конференция была организована Советом Европы по инициативе МВД России. В ее работе приняли участие делегации 33 европейских государств, а также представители ООН, Интерпола, Европейского Союза и Европола. В ходе конференции была подтверждена готовность всех государств — членов Совета Европы укреплять взаимодействие в борьбе с преступностью, в том числе незаконным оборотом наркотиков и оружия, отмыванием доходов от преступной деятельности, а также коррупцией <9>. ——————————— <9> О многосторонней конференции в г. Страсбурге (Франция) на уровне министров внутренних дел по теме «Международное сотрудничество органов полиции в борьбе с организованной преступностью и коррупцией» // Информационный сборник Национального центрального бюро Интерпола в России. 1998. N 26. С. 22.
Комплексный подход России к проблеме борьбы с преступностью выразился в заключении 6 ноября 2003 г. в Риме Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европолом. В соответствии с ним Российская Федерация и Европол договорились о сотрудничестве в борьбе с опасными формами транснациональной преступной деятельности, в том числе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Одной из важнейших задач в начале XXI в. стало противодействие транзиту наркотиков через Россию, в связи с отказом зарубежных преступных организаций от «балканского пути» транспортировки наркотиков в страны Европы и Америки <10>. Это потребовало активизации сотрудничества правоохранительных органов России с зарубежными партнерами, в том числе проведения совместных оперативно-розыскных действий, включая контролируемые поставки. Учитывая всю опасность негативного развития наркопроблемы, Правительство Российской Федерации Постановлением от 23 января 2002 г. N 44 утвердило федеральную целевую программу «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 — 2004 годы» <11>. В ней были предусмотрены меры по усилению сотрудничества как в рамках Программы ООН по международному контролю над наркотиками, так и в рамках международных региональных организаций, Интерпола и на двусторонней основе. Важным решением, усиливающим борьбу государства с незаконным оборотом наркотиков, стало создание Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ <12>. ——————————— <10> Калачев Б. Ф., Веренинова Т. Ю., Моднов И. С. Клипачев А. Д. Контрабанда наркотиков в Россию // Научно-аналитический обзор. М., 1996. С. 12. <11> Собрание законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 335; 2003. N 29. Ст. 3002. <12> Собрание законодательства РФ. 2003. N 12. Ст. 1099.
Расширились контакты России в сфере борьбы с наркотиками. 25 сентября 2002 г. было заключено Соглашение с Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в осуществлении правоохранительной деятельности и контроле за наркотиками <13>. ——————————— <13> Бюллетень международных договоров. 2003. N 1. С. 52 — 61.
В мае 2003 г. в Париже состоялась конференция, рассмотревшая пути распространения наркотиков из Центральной Азии в Европу. В ее работе приняли участие более 55 стран и организаций. В ходе конференции был учрежден Парижский пакт — неформальная организация, которая объединила государства, испытывающие воздействие афганской «опиумной экономики». Были установлены три наркопотока, идущие из Афганистана: западный (через Иран, Турцию, Балканы), северный (через Таджикистан, Узбекистан, Казахстан и Россию) и южный (через Пакистан). Мировое сообщество постаралось предпринять соответствующие меры. Однако даже разгром «Талибана» силами международной коалиции не решил эту проблему, так как костяк военного контингента составляют подразделения армии США, которые не ставят своей задачей борьбу с наркотрафиком. Подтверждением этого может служить тот факт, что только за 2004 г. правоохранительными органами России изъято 1090,5 кг опия и 1095,7 кг героина, поступившего из Афганистана <14>. ——————————— <14> Гордиенко В. В. Криминологические угрозы безопасности России // Актуальные вопросы противодействия международной преступности на современном этапе: Материалы международной конференции 19 апреля 2005 г. М., 2005. С. 14.
В ходе второй министерской Конференции о путях доставки наркотиков из Афганистана, которая проходила в Москве 26 — 28 июня 2006 г., в рамках осуществления «Парижского пакта» были разработаны комплексные меры противодействия незаконному обороту наркотиков из Афганистана. Тем не менее, по данным ООН, в 2007 г. в Афганистане был произведен рекордный объем опия, составивший 8200 т, что на 34% больше, чем в 2006 г. Страна стала крупнейшим в мире поставщиком опиатов <15>. ——————————— <15> Док. ООН UNODOK/SUBCOM/2007/2.
Системная и наступательная деятельность правоохранительных органов России способствует изменению ситуации на северном пути наркотрафика. В связи с увеличением объема изъятий героина афганского происхождения на территории Российской Федерации возрастает поток наркотиков по традиционному балканскому маршруту, или западному пути. По оценке экспертов ООН, основные автотранспортные перевозки наркотиков осуществляются в настоящее время по маршруту Стамбул — София — Белград — Загреб <16>. ——————————— <16> Док. ООН UNODOK/HONEURO/2007/2.
Необходимо отметить активизацию антинаркотической деятельности государств, на чьей территории осуществляется незаконное производство наркотиков. Так, в 1993 г. Китай, Лаос, Мьянма и Таиланд подписали соответствующий меморандум. В 1995 г. к нему присоединились Камбоджа и Вьетнам. В соответствии с ним был принят план субрегиональных действий. В рамках реализации плана к началу 2000 г. осуществлялось 12 проектов, 6 из которых включали правоохранительные инициативы, в том числе разработку оперативных процедур контроля наркотиков, усиление возможностей судебного преследования, повышения международного сотрудничества <17>. ——————————— <17> Борьба с преступностью за рубежом (по материалам зарубежной печати). Ежемесячный информационный бюллетень. 2002. N 4. С. 26 — 27.
Активную борьбу с транзитом наркотиков из Афганистана и Пакистана через свою территорию в конце XX в. начал Иран. Международный совет ООН по контролю за наркотическими средствами отметил в своем ежегодном докладе в феврале 2000 г., что более 80% захватов опиума в мире в целом осуществлено иранскими правоохранительными органами, которые в течение последнего десятилетия понесли серьезные потери в войне с хорошо вооруженными наркотическими картелями <18>. ——————————— <18> Там же. С. 28.
Усилилось сотрудничество в борьбе с незаконным оборотом наркотиков стран Юго-Восточной Азии. В июне 2003 г. в Пномпене состоялся региональный форум АСЕАН. Было принято заявление о контртеррористическом сотрудничестве в области безопасности границ. В качестве первоочередных задач, в частности, было намечено создание препятствий для передвижения террористов, наркоторговцев, торговцев оружием и людьми и других криминальных элементов <19>. ——————————— <19> Дипломатический вестник. 2003. N 7. С. 42 — 44.
Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан в 2004 г. подписали меморандум о взаимопонимании по региональному сотрудничеству в области контроля над наркотиками и договорились о создании регионального центра по обмену информацией под названием Центральноазиатский региональный информационный координационный центр (ЦАРИКЦ). 1 ноября 2007 г. началась пилотная фаза деятельности ЦАРИКЦ. Руководство ЦАРИКЦ провело встречи с руководством МВД Республики Казахстан, Агентства по контролю за наркотиками при Президенте Республики Таджикистан. В начале XXI столетия в международном сотрудничестве по борьбе с наркоугрозой существенно возросла роль России. В настоящий момент с незаконным распространением наркотиков в Российской Федерации ведут борьбу ФСКН, МВД России, ФСБ России, ФТС России, которые работают в тесном контакте с правоохранительными службами Германии, Англии, США, Италии, Голландии, Швеции и ряда других стран. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации учрежден институт официальных представителей Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков в иностранных государствах <20>. Представители ФСКН России работают в Киргизии, Казахстане, Таджикистане, Афганистане, Австрии и США. Предусмотрено направление офицеров связи в ряд стран Европы и Азии. Институт официальных представителей ФСКН России позволит усилить взаимодействие с правоохранительными органами иностранных государств и повысит эффективность совместных операций. ——————————— <20> Собрание законодательства РФ. 2006. N 14. Ст. 1511.
На базе Всероссийского института повышения квалификации МВД России создан Международный межведомственный центр по подготовке сотрудников подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, который получил мировое признание <21>. В нем прошли подготовку несколько групп наркополицейских из Афганистана и стран Центральной Азии. В 2006 г. представители МВД России принимали участие в проведении учебного курса по операции «Трансграничные перевозки» в Турецкой международной академии по борьбе с наркотиками и организованной преступностью <22>. ——————————— <21> Кикоть В. Я. Вклад правоохранительных органов России и стран СНГ в дело укрепления международной законности и правопорядка. Кадровый потенциал как фактор по обеспечению безопасности Российской Федерации и целостности институтов власти в рамках правового государства // Государство и право. 2006. N 1. С. 61. <22> Док. ООН UNODOK/SUBCOM/2007/2.
В последние годы сотрудничество правоохранительных органов стран мира в борьбе с наркоугрозой выходит на более высокий уровень. Один из показательных примеров этого — проведение международной комплексной оперативно-профилактической операции «Канал». С 2003 г. проведено уже девять этапов операции, в ходе которых изъято свыше 75,7 т наркотиков, психотропных веществ и сильнодействующих веществ, в том числе более 3,1 т героина, 16,9 т опия, 19,6 т марихуаны, 10,1 т гашиша, 1,5 т маковой соломы, 128 кг синтетических наркотиков, а также свыше 2791,5 т прекурсоров. Выявлено почти 38 тыс. наркопреступлений <23>. В центральноазиатском регионе с участием России активно проводятся операции «Тарсет» и «Заслон». Эффективным механизмом сотрудничества стало проведение международных контролируемых поставок. За последние годы на постсоветском пространстве было осуществлено около 40 таких операций. ——————————— <23> www. fskn. gov. ru
Среди мер, способствующих успеху в противодействии незаконному обороту наркотиков, хотелось бы отметить: необходимость наращивания помощи мирового сообщества фермерам, возделывающим наркокультуры, в целях переориентации их на производство законных сельскохозяйственных культур; имплементацию норм международного права, регламентирующих борьбу с незаконным оборотом наркотиков, в национальное законодательство и его последовательную унификацию; совершенствование сложившихся механизмов сотрудничества и налаживание тесных контактов правоохранительных структур государств, непосредственно борющихся с наркопреступностью.
