АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИЯ: ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА
Т. М. СУЛЕЙМАНОВ
Сулейманов Тимур Маратович, аспирант юридического факультета РУДН.
В статье анализируется антикоррупционное законодательство Федеративной Республики Германия и Российской Федерации. Рассматривается ответственность за коррупционные и должностные преступления и нормативные основы, регламентирующие ее. Показано соотношение федерального законодательства и нормативно-правовых актов на уровне земель. Изложены узкий и широкий подходы к пониманию коррупции в уголовной науке Федеративной Республики Германия, исследована проблема субъекта антикоррупционной деятельности государства, его правового статуса и полномочий.
Ключевые слова: должностные преступления, коррупционные преступления, злоупотребления, субъект антикоррупционной деятельности.
Anticorruption legislation of the Federal Republic of Germany: practice of comparative analysis T. M. Sulejmanov
Sulejmanov Timur Maratovich, graduate student of the law faculty of Russian university of people’s friendship.
The article analyses anticorruption legislation of the Federative Republic of Germany and the Russian Federation. The author considers responsibility for corruption and official crimes and regulatory grounds thereof; shows correlation of federal legislation and regulatory rules at the level of lands; describes narrow and wide approaches to understanding of corruption in the criminal sciences of the Federative Republic of Germany, studies the problem of the subject of anticorruption activities of state, legal status and powers thereof.
Key words: official crimes, corruption crimes, abuses, subject of anticorruption activities.
Тема борьбы с коррупцией является одной из самых сложных в современном мире. Еще в 1990 г. в Гаване состоялся VIII Конгресс ООН, темой которого стало «Международное сотрудничество в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в XXI веке». Одной из основных проблем Конгресса была обозначена опасность коррупции для государств и всего мирового сообщества <1>. ——————————— <1> См.: Нигматуллин Р. В. Роль конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в становлении международных стандартов по борьбе с преступностью // Юридический мир. 2009. N 11. С. 45.
Коррупционные преступления и в доктрине российского права издавна рассматриваются как угроза устоям государственности. В дореволюционный период основу коррупционных преступлений составляли должностные преступления. Еще в Соборном уложении 1649 г. была подробно и четко закреплена ответственность за неправосудие, взяточничество и другие должностные преступления. В эпоху правления Петра I усилилась ответственность за корыстные преступления по должности. После принятия первого кодифицированного источника — Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. — впервые в законодательстве появилось разделение преступлений и проступков на виды, были систематизированы должностные преступления, указаны их субъективные и объективные признаки. Уголовное уложение 1903 г., сохранив эти институты, в то же время закрепило определение субъекта должностных преступлений, выделило специальные виды злоупотребления полномочиями. В советский период должностные преступления также рассматривались в первую очередь как коррупционные преступления и законодательное развитие норм ответственности за злоупотребление должностными полномочиями нашло свое отражение в главе 7 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. В настоящее время по уровню коррупции Россия находится в числе государств, в которых это явление получило значительное развитие, охватила многие сферы деятельности государственных органов. В начале XXI в. удельный вес корысти в преступном поведении россиян достиг апогея — 80 — 90% <2>. Сегодня в России осуществляется целенаправленная антикоррупционная политика, включающая в себя реализацию Национальной стратегии противодействия коррупции, совершенствование российского законодательства. В этой связи изучение мирового опыта антикоррупционной деятельности может быть полезным для российской правовой науки и практики. ——————————— <2> Лунеев В. В. Правовое регулирование общественных отношений как важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности (тезисы доклада) // Государство и право. 2001. N 5. С. 106.
Государства — члены ООН на Генеральной Ассамблее ООН заявили в своей Резолюции A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 г., что коррупция порождает угрозу стабильности и безопасности общества, подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку <3>. ——————————— <3> Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. // Док. ООН A/RES/58/4.
В конце XX — начале XXI в. в мире сложился комплекс международных антикоррупционных документов. В качестве основных международно-правовых актов исследователи выделяют: — Конвенцию ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.); — Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ратифицирована Российской Федерацией 26 апреля 2004 г.); — Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Российской Федерацией 25 июля 2006 г.); — Конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована Российской Федерацией 28 мая 2001 г.) <4>. ——————————— <4> См.: Нигматуллин Р. В. Проблемы борьбы с международной преступностью: историко-правовой анализ // История государства и права. 2009. N 22. С. 30.
Определенных успехов в борьбе с коррупционными преступлениями добилась Германия. По данным Федерального управления уголовной полиции ФРГ, в последние годы сложилась устойчивая тенденция снижения числа коррупционных преступлений. Если в 2008 г. их было выявлено 8569, то в 2009 г. удалось выявить 6354 коррупционных преступления, т. е. на 26% меньше, чем в предыдущем году <5>. Также в 2009 г. в ФРГ сократилось количество тяжких случаев дачи и получения взятки <6>. ——————————— <5> Korruption: Bundeslagebild 2009. Pressfreie Kurzfassung. Bundeskriminalamt. Wiesbaden, 2010. S. 6. <6> Bundeslagebild Korruption 2008. Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. S. 10.
Правовые основы борьбы с преступностью, в том числе и с коррупционными преступлениями в ФРГ, закреплены в широком круге источников. В первую очередь, это Конституция ФРГ 1949 г., в которой в ст. 13, 34, 73 регламентированы конституционно-правовые основы осуществления правоохранительной деятельности. В частности, в ст. 34 закреплено: «Если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои служебные обязанности перед третьими лицами, то в принципе ответственность несет государство или ведомство, на службе которого состоит это лицо». Это конституционное положение германского законодательства требует принятия от государства конкретных мер по предупреждению данных преступлений и осуществлению наказания за их совершение. Нормативное обеспечение борьбы с коррупцией в Германии вызывает особый интерес в связи с тем, что понятие коррупции на законодательном уровне не закреплено. В Уголовном кодексе ФРГ 1871 г. (в редакции от 13 ноября 1998 г.) антикоррупционные статьи сосредоточены в разделе «Должностные преступления». Законодатель в качестве коррупционных преступлений выделяет составы дачи взятки (§ 332 УК ФРГ) и получения взятки (§ 334 УК ФРГ), а также составы, связанные с нарушением должностных обязанностей (§ 331 УК ФРГ) и выполнением служебных обязанностей (§ 333 УК ФРГ). Кроме того, в уголовном законе ФРГ прямо указывается на возможность получения взятки в пользу третьего лица. Отдельным составом преступления является неисполнение служебного действия (§ 336 УК ФРГ). Такая квалификация должностных преступлений рассматривается в немецкой научной литературе как узкий подход к юридической дефиниции коррупции. Таким образом, в этом смысле под коррупцией признаются только составы активного и пассивного подкупа в публичном и частном секторах <7>. ——————————— <7> Arnim H. H., Heinz R., Ittner S. Korruption. Begriff, Bekampfungs — und Forschungslcken. S. 3.
В связи с необходимостью унифицировать понимание коррупционного преступления для эффективного использования в правоприменительной практике Федеральное управление уголовной полиции ФРГ разработало признаки коррупции. Это злоупотребление: — должностью в государственном аппарате, деятельностью в экономике или политическим мандатом; — в пользу другого лица; — по инициативе другого лица или по собственной инициативе; — с целью получения выгоды для себя или третьих лиц; — связанное с наступлением или ожиданием наступления вреда и другого ущерба; — в отношении общества (в случае, если использовалась служебная или политическая функция); — в отношении предприятия (если использовалась экономическая функция). В соответствии с этими признаками под понятие «коррупция» в узком уголовно-правовом смысле подпадают все составы из раздела «Должностные преступления» УК ФРГ. В связи с действующими международными нормами в настоящее время в немецкой научной литературе говорят о широком уголовно-правовом понимании коррупции. Через злоупотребление предоставленной властью для извлечения личной выгоды определяют коррупцию такие немецкие исследователи, как Ханс Херберт фон Арним и Штефан Иттнер. При широком подходе в понятие «коррупция» включаются преступления, которые часто сопутствуют уголовно-правовым составам, закрепленным в разделе 29 УК ФРГ. Это присвоение и растрата (§ 246 УК ФРГ), вымогательство (§ 253 УК ФРГ), мошенничество (§ 263 УК ФРГ), злоупотребление специальными полномочиями (§ 266 УК ФРГ), принуждение (§ 240 УК ФРГ), укрывательство преступника должностным лицом с целью воспрепятствовать наказанию (§ 258a УК ФРГ), отмывание денег, полученных преступным путем (§ 261 УК ФРГ), обман с целью получения субсидии (§ 264 УК ФРГ), преступления, связанные с подделкой документов (§ 267 — 282 УК ФРГ); служебный подлог (§ 348 УК ФРГ) и нарушение служебной тайны (§ 353 УК ФРГ). В зависимости от соотношения коррупции с нормами права, морали и этики в немецкой литературе существует три различных подхода к пониманию коррупции: — коррупция как нарушение правовой нормы <8>; ——————————— <8> К данной категории относится определение коррупции Дж. Ная, а также Джеймса Скотта.
— коррупция как нарушение моральных ценностей <9>; ——————————— <9> Britta Bannenberg Korruption in Deutschland und ihre strafrechtliche Kontrolle: eine kriminologischstrafrechtliche Analyse. Neuwied; Kriftel: Luchtenhand, 2002. S. 15; Pies I., Sass P., zu Schwabedissen H. M. Pravention von Wirtschaftskriminalitat: zur Theorie und Praxis der Korruptionsbekampfung. S. 138.
— коррупция как нарушение доверия, возникающего в ходе отношений по исполнению поручения (полномочий) <10>. ——————————— <10> Pies I., Sass P., zur Schwabedissen H. M. Pravention von Wirtschaftskriminalitat: zur Theorie und Praxis der Korruptionsbekampfiing. Wirtschafisethik-Studie Nr. 2005-2. Lehrstuhl fur Wirtschaftsethik, Martin-Luther Universitat Halle-Wittenberg. S. 137.
В Германии также обсуждается ограничение коррупции признаком скрытости. Таким образом, немецкие исследователи в настоящее время не пришли к единому мнению относительно определения коррупции и понимания ее существенных признаков. В юридической науке Германии достигнуто следующее соглашение: на данный момент не существует единого определения феномена «коррупция», такое определение не будет дано в обозримом будущем и, возможно, не будет дано никогда. Поэтому при постановке конкретного научного вопроса должно быть избрано то понятие коррупции, которое в наибольшей степени подходит для целей исследования <11>. ——————————— <11> Mertel Maresa Drittmitteleinwerbung zwischen Kooperation und Korruption. Strafrechtliche Grenzen einer Flucht ins Privatrecht bei der Drittmitteleinwerbung durch Hochschulen: Dissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors der Rechte der Rechts und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultat der Universitat Bayreuth. Bonn. Deutscher Hochschulverband, 2009. S. 42.
В практике сдерживания коррупции в ФРГ важную роль играют федеральные нормативные правовые акты. Это два закона и директива Федерального правительства, принятые в конце 90-х годов прошлого века. Так, 13 августа 1997 г. был принят Закон о борьбе с коррупцией. Через короткое время уголовно-правовое регулирование противодействия коррупции было дополнено Законом об ограничении деятельности служащих по совместительству, принятым 9 сентября 1997 г., и Директивой Федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления от 17 июня 1998 г. Определенные меры по борьбе с коррупцией предпринимаются и на уровне земель. Основу их составляет Концепция предупреждения и борьбы с коррупцией, разработанная на Конференции министров внутренних дел и сенаторов земель 3 мая 1996 г. В ней выражены 12 основных направлений по предупреждению коррупции: — повышение антикоррупционной мотивации (сенсибилизация) и повышение квалификации; — оптимизирование организации работы чиновников; — использование внутриведомственного надзора и служебного контроля; — привлечение уже существующих и создание новых организационных структур для предупреждения коррупции; — ротация; — унификация норм, регулирующих вопросы получения подарков и иных преимуществ; — ограничение совмещения государственной службы с иными видами деятельности; — ускорение дисциплинарного производства и применение мер трудового законодательства; — реализация прав на возмещение вреда, причиненного коррупционным правонарушением; — обязанность налоговых органов, счетных палат и других органов государственной власти предоставлять информацию, необходимую для противодействия коррупции; — обязательное проведение конкурса для любой процедуры предоставления государственных заказов; — повсеместное введение регистра коррупции. Реализация данной Концепции привела к тому, что всеми землями были приняты различные нормативные акты, направленные на противодействие коррупции. Так, были приняты: Директива земли Бавария о предупреждении и пресечении коррупции в сфере государственного управления от 13 апреля 2004 г., Общее предписание о мерах по борьбе с коррупцией (в особенности о мерах по предупреждению коррупции) Гамбурга от 30 августа 2001 г., Директива о борьбе с коррупцией в сфере государственного управления Тюрингии. Если сравнивать антикоррупционное законодательство Германии и России, то следует указать, что основу правового регулирования мер по предупреждению коррупции в России составляют: — Федеральный закон «О противодействии коррупции» N 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. <12>; ——————————— <12> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.
— Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года» N 280-ФЗ от 25 декабря 2008 г. <13>; ——————————— <13> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6235.
— Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» N 274-ФЗ от 25 декабря 2008 г. <14>; ——————————— <14> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6229.
— Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» N 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. <15>. ——————————— <15> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Кроме того, антикоррупционные нормы получили свое закрепление в нормативных правовых актах, посвященных организации и прохождению государственной службы, а также в отраслевом законодательстве, регулирующем сферы, особо подверженные коррупции. Для лучшей реализации указанных законов на федеральном уровне были также изданы указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. В теории и практике борьбы с коррупцией в зарубежных странах важное место занимает проблема субъекта антикоррупционной деятельности государства, его правового статуса и полномочий. Анализ зарубежной правоприменительной практики показывает, что многие государства пошли по пути создания специального органа <16>. ——————————— <16> См.: Нигматуллин Р. В. Международно-правовые стандарты противодействия коррупции и проблемы обеспечения национальной безопасности России // Евразийский юридический журнал. 2011. N 4. С. 18 — 19.
Необходимо отметить и тот факт, что в законодательстве ФРГ перечень субъектов, осуществляющих противодействие коррупции, отсутствует. Для Германии характерна модель создания специальных подразделений по предупреждению коррупции в уже существующих органах государственной власти. В немецкой юридической литературе проблема субъектов противодействия коррупции связана с определением тех органов, для которых противодействие коррупции является одной из основных задач, это: — правоохранительные органы; — органы и подразделения, осуществляющие меры по предупреждению коррупции в конкретных государственных органах; — специализированные органы по координации деятельности в области противодействия коррупции. Так, специальное подразделение по противодействию коррупционной преступности создано только в прокуратуре г. Мюнхена. Специальный отдел по борьбе с организованной преступностью и тяжкими преступлениями создан в Федеральном ведомстве уголовной полиции ФРГ. Отделы по расследованию коррупционных преступлений созданы в ряде управлений уголовной полиции земель. Следует отметить и тот факт, что эффективно участвовать в предупреждении коррупции в ФРГ могут омбудсмены (посредники по жалобам на действия государственных учреждений) и адвокаты. В отличие от Германии в Российской Федерации органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие противодействие коррупции в России, определены ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции»: — Президент Российской Федерации; — Федеральное Собрание Российской Федерации; — Правительство Российской Федерации; — Генеральная прокуратура Российской Федерации; — федеральные органы государственной власти в пределах полномочий; — органы государственной власти субъектов РФ; — органы местного самоуправления; — органы по координации деятельности в области противодействия коррупции. Таким образом, система субъектов по противодействию коррупции в России предполагает создание специальных подразделений в структуре уже имеющихся органов власти. Что касается координации их деятельности и в целом руководства антикоррупционной политикой в Российской Федерации, то эти задачи возложены на единый орган — Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, учрежденный Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. <17>. ——————————— <17> СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
Подводя итог, можно сказать, что коррупционные преступления постоянно меняются и развиваются, поэтому внутреннее законодательство стран необходимо приводить в соответствие с международными стандартами. В то же время необходимо отметить тот факт, что в Российской Федерации перечень субъектов по противодействию коррупции в отличие от Германии четко определен и начинается с высшего должностного лица страны — Президента, заканчивается органами местного самоуправления и предусматривает широкое участие гражданского общества.
Литература
1. Лунеев В. В. Правовое регулирование общественных отношений как важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности (тезисы доклада) // Государство и право. 2001. N 5. С. 106. 2. Нигматуллин Р. В. Международно-правовые стандарты противодействия коррупции и проблемы обеспечения национальной безопасности России. Евразийский юридический журнал. 2011. N 4. С. 18 — 19. 3. Нигматуллин Р. В. Проблемы борьбы с международной преступностью: историко-правовой анализ // История государства и права. 2009. N 22. С. 30. 4. Нигматуллин Р. В. Роль конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в становлении международных стандартов по борьбе с преступностью // Юридический мир. 2009. N 11. С. 45.
