ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
З. ЕНИКЕЕВ
Еникеев З., заслуженный юрист РФ и РБ, заслуженный деятель науки РБ, почетный работник высшего профессионального образования России, доктор юридических наук, профессор.
Прокуратура, как известно, представляет собой государственный орган, осуществляющий многопрофильные функции в сфере законности и правопорядка. И самой жизнью подтверждается, что прокурорские органы обладают огромным и незаменимым в нынешних условиях правозащитным потенциалом в деле охраны прав и свобод личности, государственных и общественных интересов. По масштабности и социальной значимости функций (надзора, борьбы с преступностью, уголовного преследования, установления объективной истины по делу и правозащитной функции) роль прокуратуры уникальна и в уголовном судопроизводстве. Однако в постсоветский период наблюдается тенденция сужения полномочий прокурора в этой сфере. Подтверждение тому — УПК РФ 2001 г., передавший суду функции по санкционированию заключения под стражу, домашнего ареста, продления срока содержания под стражей, временного отстранения подозреваемого и обвиняемого от должности, помещения их в медицинский или психиатрический стационар и производства многих следственных действий принудительного характера (ст. 29). Очередное существенное ограничение прав прокурора осуществлено ФЗ от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», передавшим многие его полномочия руководителю следственного органа. Между тем представляется, что далеко не все произошедшие законодательные изменения по уголовно-процессуальным вопросам прогрессивны и социально оправданны. Поэтому мы солидарны с идеями, изложенными в статье В. Бобырева, С. Ефимичева и П. Ефимичева «Обеспечение законности при расследовании» <1>, и поддерживаем их вывод о необходимости восстановления полномочий Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров в надзоре за законностью расследования в полном объеме. Вместе с тем, имея 20-летний опыт практической работы в системе прокуратуры и более 35 лет научно-педагогической работы, считаю своим долгом усилить их доводы дополнительными аргументами, носящими в основном международный характер. ——————————— <1> Законность. 2007. N 12.
Прежде всего замечу, что лишение прокурора права на возбуждение уголовного дела не согласуется с его функцией по осуществлению уголовного преследования, которое начинается актом возбуждения уголовного дела. Такое законодательное решение противоречит международным стандартам деятельности прокуратур, придающим им ключевую роль в уголовном судопроизводстве, в том числе в решении вопросов возбуждения уголовного дела и преследования преступлений. К актам, установившим эти стандарты, относятся: Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в сентябре 1990 г.); Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 27 мая 2003 г. «О роли прокуратуры в демократическом правовом обществе»; Европейские руководящие принципы по этике и поведению для прокуроров (приняты на 6-й Конференции генеральных прокуроров Европы в Будапеште 31 мая 2005 г.); Стандарты профессиональной ответственности и изложение основных прав и обязанностей прокуроров (приняты 21 апреля 1999 г. Международной Ассоциацией прокуроров (МАП) <2>; Модельный уголовно-процессуальный кодекс для государств-участников СНГ от 17 февраля 1996 г.; Модельный закон от 16 ноября 2006 г. «О прокуратуре» для стран СНГ и др. ——————————— <2> См. приложения в книге: Додонов В. Н. Прокуратуры стран мира: Справочник. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 246 — 284.
На основании этих документов можно сделать вывод о том, что во всех системах уголовной юстиции прокуроры решают вопросы о начале и продолжении уголовного преследования. В Модельном законе «О прокуратуре» уголовное преследование и привлечение к ответственности лиц, совершивших преступления, обозначены в числе задач и функций прокуратуры (ст. ст. 2, 5). По Модельному же УПК прокурор вправе возбудить дело и осуществлять уголовное преследование на всех стадиях уголовного процесса (ст. ст. 32 — 35, 83 — 84). Думается, это правильно, так как на прокуратуру возложена весьма ответственная задача в деле укрепления законности и правопорядка, обеспечения верховенства законов, защиты прав и свобод людей, интересов общества и государства. Прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которая включает в себя осуществление согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. А для успешного предупреждения, пресечения и устранения правонарушений у прокурора должны быть не ограниченные, а оптимальные правовые возможности. Очевидно, поэтому девятый Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшийся в Каире 29 апреля — 8 мая 1995 г., обратился к государствам-членам с призывом обеспечить надлежащее функционирование органов прокуратуры. В этом плане парадоксально исключение из Закона о прокуратуре (ст. ст. 22, 25, 27, 33) и УПК РФ (ст. ст. 37, 145, 146) указаний о том, что прокурор «уполномочен», «вправе» возбуждать уголовное дело (уголовные дела) или «прокурор возбуждает уголовное дело», «выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела». В силу новой редакции ст. 37 УПК РФ при выявлении нарушений уголовного законодательства прокурор лишь уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Полагаю, что это абсурдная, социально ущербная норма, порождающая волокиту с отрицательными последствиями для интересов борьбы с преступностью. Ведь криминогенная обстановка в стране была и продолжает оставаться крайне напряженной. По-прежнему высок уровень многих видов преступлений, в том числе организованных и рецидивных их форм. Очень низка раскрываемость преступлений. Поэтому требуются более эффективные, решительные и наступательные действия в борьбе с этим социальным злом. Соответственно, должна укрепляться правовая база в этой сфере как в целом, так и в части полномочий прокурора. Еще на заре российских реформ были предложения вообще лишить прокуратуру надзорных функций и оставить за нею лишь государственное обвинение в суде. Однако практика показывает, что сегодня именно прокуратура выступает едва ли не единственным органом оперативного вмешательства в дело защиты общечеловеческих ценностей в нашей стране. Достаточно отметить, что работники прокуратуры ежегодно выявляют сотни тысяч (1 млн. 300 тыс. за один только 2007 г.) нарушений прав граждан на местах и принимают по ним конкретные меры прокурорского реагирования. В этом контексте трудно переоценить значение Коммюнике Совещания генеральных прокуроров стран СНГ от 7 декабря 1995 г. «Об укреплении сотрудничества в борьбе с преступностью и обеспечении правопорядка». В нем отмечается, что «происходящие в странах СНГ демократические преобразования, курс на строительство правовых государств создают объективные предпосылки для повышения роли прокуратуры в укреплении законности и правопорядка, охране конституционных прав и свобод граждан… Попытки лишить прокуратуру надзорных функций, превратив ее лишь в орган уголовного преследования или в сторону в судебном процессе, не учитывают реалий переходного этапа общественного развития» <3>. ——————————— <3> Официальный сайт Координационного совета генеральных прокуроров государств СНГ: http://procurator-cis. ru/site. shtm1?=27.
В массиве международных актов, определяющих полномочия прокурора в уголовном процессе, велико значение Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия». Именно в этом документе, обязательном для России ввиду ее вступления в состав Совета Европы, прописано: «Прокуроры должны в любом случае иметь возможность беспрепятственно возбуждать уголовное преследование против государственных должностных лиц, в особенности за коррупцию, незаконное использование полномочий, грубое нарушение прав человека и за другие правонарушения, признанные международным правом» (п. 16); «Прокуроры должны выполнять свои функции справедливо, беспристрастно и объективно… обеспечить, чтобы система уголовного правосудия функционировала так быстро, как это возможно» (п. 24); «Государства должны обеспечивать эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей и функций при наличии юридических и организационных условий…» (п. 4) <4>. Этот международно-правовой акт устанавливает и другие важные принципы деятельности прокуратуры, которые должны быть имплементированы в национальное законодательство и практику его применения. ——————————— <4> Совет Европы и Россия: Сб. документов. М.: Юридическая литература, 2004. С. 746 — 779.
Насколько важны эти международно-правовые положения для нашей страны, свидетельствует распространенность коррупции в среде российских государственных чиновников. Как показывают результаты опросов, примерно 80 процентам населения и более 90 процентам предпринимателей приходилось участвовать в коррупционных схемах. В так называемой теневой сфере, по оценкам некоторых специалистов, «гуляет» порядка 240 с лишним миллиардов долларов. Вполне понятно, что при такой ситуации правовое положение прокурора в системе уголовной юстиции должно быть значительно повышено. Есть международные акты (Римский статут Международного уголовного суда от 17 июля 1998 г.; Стандарты профессиональной ответственности и изложение основных прав и обязанностей прокуроров от 21 апреля 1999 г.; Международные стандарты ООН для органов по поддержанию правопорядка 1996 г.), требующие от прокуроров не только самим устанавливать истину по уголовным делам, но и помогать суду в ее достижении. Благо, что это нашло отражение в прежнем Приказе Генерального прокурора N 28 от 3 июня 2002 г. «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» и в новом Приказе N 189 от 27 ноября 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» (п. 1.12). Указанные положения дают основание считать серьезной ошибкой незакрепление в УПК РФ цели установления истины и требований всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств уголовного дела в виде принципа. В рассматриваемом ключе обращают на себя внимание также содержащиеся в Модельном законе «О прокуратуре» нормы об обеспечении прокурором наиболее полного и объективного расследования уголовных дел и широких его полномочиях в этой сфере, вплоть до его права требовать от руководителей следственных подразделений и органов дознания полного раскрытия преступлений (ст. ст. 7, 18 — 44). В соответствии с этим Законом прокуратура должна осуществлять надзор за соблюдением не только Конституции, законов, но и норм международного права и международных договоров государства (ст. 1). Данный Закон принят Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств (постановление об этом подписано председателем Совета Ассамблеи С. Мироновым) для использования в национальном законодательстве. В Рекомендациях международной научно-практической конференции «Совершенствование сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии современным вызовам и угрозам безопасности», состоявшейся 17 ноября 2006 г. в Санкт-Петербурге, обосновывается необходимость принятия дополнительных мер по адаптации национальных законодательств к положениям универсальных международных правовых документов в правоохранительной сфере, по обеспечению действенного контроля за их выполнением, с активным использованием при этом имеющихся и принимаемых модельных законодательных актов Содружества. Совершенствование и гармонизация национального законодательства считается одной из задач Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на 2008 — 2010 годы, утвержденной решением Совета глав государств СНГ 5 октября 2007 г. Уголовно-процессуальные полномочия прокурора, предусмотренные в международных актах, вышеизложенными, разумеется, не исчерпываются. Но приведенные здесь достаточны для констатации, что международные стандарты служат важными основами и ориентирами развития российского законодательства, и они должны воплотиться в отечественную уголовно-процессуальную практику полно и эффективно. Ведь решения десятого (2000 г.) и одиннадцатого (2005 г.) Конгрессов ООН требуют создания в каждом государстве эффективной, справедливой, ответственной и этичной системы уголовного правосудия. Прокуратура есть многозначимое звено в этой системе. Соответственно, ее потенциал должен наращиваться с учетом международно-правовых установок в области борьбы с преступностью и защиты прав человека.
