(Алешкова Н. П.) («Российская юстиция», 2012, N 10)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ КАЧЕСТВЕННОГО ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Н. П. АЛЕШКОВА
Алешкова Н. П., кандидат юридических наук, заместитель главы администрации города Сургута.
В статье рассматриваются суть антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, ее отличие от правовой экспертизы, проблемы, а также влияние на качество принимаемых органами власти управленческих решений.
The article reveals the essence of anti-corruption expert examination of regulatory legal draft acts, difference between legal examination, problems and influence on the quality of government authorities’ legal acts.
Современный этап борьбы с коррупцией обозначил Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <1>. В нем предусмотрены 6 мер по профилактике коррупции, 21 направление деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Закона). Проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов относится к мерам по предупреждению (профилактике) коррупции. Следует отметить, что предупреждение — это комплекс мер, направленных на предотвращение совершения коррупционного правонарушения путем устранения самих возможностей возникновения таких ситуаций. ——————————— <1> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008. N 266.
Таким образом, можно говорить о том, что антикоррупционная экспертиза является обязательной частью не только основного (в отношении проектов нормативных правовых актов), но и дополнительного правотворчества (в отношении действующих нормативных правовых актов), которая самым непосредственным образом влияет на качество правотворческого процесса и его результатов <2>. ——————————— <2> См. также: Алешкова Н. П. Качественное правотворчество как показатель зрелости муниципальной власти // Вестник Академии (научный журнал Московской академии предпринимательства при правительстве Москвы). 2010. N 3. С. 101 — 104.
По смыслу Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <3> (далее по тексту — ФЗ N 172) антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся конкретных граждан или организаций либо рассчитанных на однократное применение (например, распоряжений о предоставлении земельного участка, постановлений о разрешении сделки с имуществом несовершеннолетнего в рамках реализации переданных госполномочий по опеке и попечительству и т. д.). Не подлежат антикоррупционной экспертизе и нормативные договоры, заключаемые органами местного самоуправления. ——————————— <3> Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. 2009. N 133.
При этом следует учитывать, что информация о коррупциогенности содержащихся в нормативных правовых актах норм может быть получена из материалов прокурорских проверок, средств массовой информации, интернет-источников, обращений граждан, должностных лиц, а также из других источников, в том числе в результате анализа индивидуальных правовых актов, принятых на основании соответствующего нормативного акта, и заключенных нормативных договоров. Необходимость проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта может следовать из материалов дел, рассматриваемых в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, результатов анализа статистики, правоприменительной практики, а также из других материалов, содержащих достаточные данные о наличии коррупциогенных факторов. Направленность антикоррупционной экспертизы исключительно на нормативные правовые акты и их проекты порождает на практике проблему, заключающуюся в отсутствии четких критериев определения нормативности муниципального правового акта. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 9 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» <4> определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются: 1) издание его в установленном порядке; 2) издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 4) указанные правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; 5) указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. ——————————— <4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. 2007. N 276.
Даже при таком, казалось бы, детальном анализе правового акта отнесение его к нормативному может быть совершенно неочевидным, в связи с чем при определении нормативности правового акта на практике нередко возникают разногласия между правотворческими органами и органами прокуратуры (а также органами юстиции, ответственными за ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов). Это вынуждает правотворческие органы искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях. Так, Приказом правового управления администрации города Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного <5> для использования работниками правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 N 48) следует считать также акты: ——————————— <5> См.: Приказ правового управления администрации города Сургута от 03.04.2009 N 8 «Об утверждении Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного» // Информационный банк администрации города Сургута. Текст не опубликовывался.
— направленные на утверждение каких-либо документов, в том числе подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости <6>); ——————————— <6> См.: ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Российская газета. 2007. N 165.
— не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя, не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц); — вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт; — определяющие и устанавливающие соответствующие правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления — нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих — акт ненормативного характера). Согласно указанной Методике к нормативным правовым актам не относятся также правовые акты рекомендательного характера. Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне. Кроме того, представляется правильным в случае возникновения сомнений в нормативности того или иного правового акта подвергать его антикоррупционной экспертизе в установленном порядке как нормативный акт. Следует также отметить, что законодатель разделяет антикоррупционную и правовую экспертизу правового акта. Так, согласно ч. 4 ст. 3 ФЗ N 172 органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы. О правовой экспертизе как о самостоятельном способе анализа нормативных правовых актов упоминается и при рассмотрении антикоррупционной компетенции федерального органа исполнительной власти в области юстиции (ч. 3 ст. 3 ФЗ N 172). При этом указывается, что антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении действующих правовых актов одновременно с правовой экспертизой. Под правовой (юридической) экспертизой понимается контроль за соответствием как внешней формы нормативного правового акта, так и его содержания актам, вышестоящим по юридической силе, действующему порядку и юридической технике. Исходя из анализа требований действующего законодательства к качеству правовых актов, можно выделить следующие дефекты муниципальных нормативных правовых актов, являющиеся предметом правовой, а не антикоррупционной экспертизы: 1) внутренние противоречия муниципального нормативного правового акта; 2) несоответствие положений муниципального нормативного правового акта другому правовому акту, имеющему большую юридическую силу; 3) издание правового акта органом или должностным лицом с превышением своей компетенции; 4) нарушение установленной процедуры принятия, подписания, опубликования и вступления в законную силу правового акта; 5) нарушение установленной формы правового акта; 6) нарушение требований юридико-технического качества правового акта. По мнению А. В. Кудашкина, лицо, проводящее антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, в ходе экспертизы и при подготовке итогового документа по ее результатам должно избегать перехода от антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта к вопросам общей правовой экспертизы (это задача правотворческого органа), обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия нормативного правового акта или отдельных его норм, если только это не связано с необходимостью устранения выявленных коррупциогенных факторов <7>. ——————————— <7> Кудашкин А. В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: Научно-практический комментарий. М.: Волтерс Клувер, 2011.
С данным утверждением стоит согласиться, поскольку несоответствие действующему законодательству норм, содержащихся, например, в муниципальном правовом акте, уже является отдельным самостоятельным и оконченным (с момента подписания такого акта) нарушением, а не положениями, создающими условия для проявления коррупции, то есть способствующими совершению правонарушения в будущем (коррупциогенными факторами). Однако, безусловно, подвергающиеся антикоррупционной экспертизе правовые акты должны одновременно проверяться на их соответствие федеральному законодательству. В противном случае у эксперта не будет полного представления о качестве данного правового акта, а следовательно, невозможно будет составить объективное и полное заключение по результатам его экспертизы.
