(Алешкова Н. П.) («Муниципальное право», 2013, N 2)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ <*>
Н. П. АЛЕШКОВА
——————————— <*> Статья подготовлена на основе доклада «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как способ снижения коррупционных рисков» на Национальном антикоррупционном форуме 4 апреля 2013 года. Автор выражает свою благодарность Ю. В. Кириллову за ценные замечания и предложения по подготовке статьи.
Алешкова Наталья Павловна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета, заместитель главы Администрации города Сургута.
В статье представлены результаты анализа организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в России, выявлены недостатки существующей системы и предложены способы их устранения с целью повышения качества правотворческой деятельности и доверия к институту антикоррупционной экспертизы.
The anti-corruption expert examination of regulatory legal acts: current problems and the ways of its solving N. Aleshkova
Aleshkova Natalia, Candidate of Legal Sciences, Lecturer in State and Municipal Law of Surgut State University, Deputy Head of Surgut City Administration.
The article presents the results of anti-corruption expert examination analysis of current regulatory legal acts in the Russian Federation, demonstrates the imperfections of existing law system, the ways of its improvement to enhance the legislative activity quality as well as the anti-corruption expert examination institute credibility.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации — относительно новый развивающийся процесс в нормотворческой деятельности органов публичной власти. Для повышения качества и результативности этой деятельности необходимо постоянно, беспристрастно и всесторонне анализировать весь ее инструментарий с целью его совершенствования. Посмотрим на антикоррупционную экспертизу как на один из важных инструментов противодействия коррупции. При этом: — сформулируем несколько очевидных практикам его недостатков; — для каждого зафиксированного недостатка предложим способ его устранения.
Недостатки
Коррупциогенность, Неполнота навязываемая предмета сверху экспертизы
Зависимость Зависимость внутренней внешней экспертизы экспертизы
Отсутствие Отсутствие качественного качественного методического кадрового обеспечения обеспечения
Недостаток 1. Коррупциогенность, навязываемая сверху
В правовой системе Российской Федерации нередки случаи так называемой навязанной коррупциогенности, то есть когда коррупциогенные факторы содержатся в нормативных актах более высокого уровня публичной власти и в связи с иерархией актов вынужденно воспроизводятся в нормативных актах нижних уровней власти, поскольку полномочия на корректировку выявленных коррупциогенных факторов у этих органов отсутствуют. Проиллюстрируем это практическими ситуациями, когда органы местного самоуправления не могут устранить коррупциогенные факторы, выявленные в проектах муниципальных нормативных правовых актов, именно по этой причине. Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <1> (например, ст. 8, 8.1, 12) установлен ряд требований, предъявляемых к лицам, замещающим должности государственной гражданской и муниципальной службы, включенные в специальные Перечни коррупционно опасных должностей. Однако право утверждения этих перечней передано… самим органам государственной власти и местного самоуправления. Это создает условия для того, чтобы на местах в такие перечни попадали не действительно коррупционно опасные должности, а те, «кого не жалко». ——————————— <1> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. N 266. 30.12.2008.
Кроме того, данный Закон по непонятным причинам не распространяется на лиц, осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-первых, без четких критериев отнесения той или иной должности к должности муниципальной службы или должности технического исполнителя на местах возникает возможность «вывода» отдельных должностей из сферы действия законодательства о противодействии коррупции путем включения их в «технические». Во-вторых, у технических исполнителей ничуть не меньше возможностей для злоупотребления своими должностными обязанностями либо для использования их в собственных (личных) интересах. Например, по результатам внутреннего опроса работников органов местного самоуправления города Сургута наиболее коррупционно опасной была названа должность… секретаря приемной руководителя (!) Это совсем не кажется шуткой, если проанализировать те «несущественные» обязанности, которые выполняет данный сотрудник. И таких работников, допущенных, прежде всего, к огромному массиву служебной информации, в любом органе власти достаточно. Следует внести изменения в Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» с целью исключения из его текста коррупциогенных факторов. Он сам должен стать образцом юридической и антикоррупционной техники для повышения эффективности антикоррупционной деятельности в масштабах всего государства. Еще один пример. Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» <1> предусматривает, что по желанию лиц, вступающих в брак, государственная регистрация заключения брака может производиться в торжественной обстановке (ч. 5 ст. 27). Однако содержание понятия «торжественная обстановка» в данном Законе не раскрывается. Не дано оно и в Административном регламенте <2>, утвержденном Министерством юстиции РФ. ——————————— <1> Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» // Российская газета. N 224. 20.11.1997. <2> Приказ Минюста РФ от 29.11.2011 N 412 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации» // Российская газета. N 293. 28.12.2011.
На практике это приводит к тому, что на создание торжественной обстановки при регистрации брака денежные средства из бюджета Российской Федерации и субъекта РФ в виде субвенции на реализацию государственных полномочий органам местного самоуправления не передаются. Кроме того, каждый орган загса (в том числе орган местного самоуправления в случае передачи соответствующих федеральных полномочий) по собственному усмотрению подходит к вопросу определения объема услуг, предоставляемых гражданам при регистрации брака в торжественной обстановке, исходя в том числе из возможностей местного бюджета (как правило, данное переданное полномочие полностью финансируется за счет средств местных бюджетов). Учитывая, что в соответствии с действующим законодательством граждане вправе регистрировать заключение брака в любом органе загса на территории России, муниципалитеты вынуждены тратить средства местного бюджета на обеспечение торжественности не только на жителей своего муниципального образования, но и на всех обратившихся за данной услугой граждан (и не только граждан!) Российской Федерации <1>. ——————————— <1> См. в интернет-версии номера журнала в качестве иллюстрации переписку администрации Сургута по этому вопросу с Управлением юстиции по ХМАО — Югре и Минюстом РФ.
Четкий порядок действий органов местного самоуправления при выявлении коррупциогенных факторов в актах большей юридической силы законодательством не предусмотрен. В рекомендациях по проведению антикоррупционной экспертизы органами местного самоуправления города Сургута, утвержденных Советом при Главе города по противодействию коррупции, экспертам предлагается в таких случаях отражать данный факт в экспертном заключении и информировать соответствующего руководителя органа местного самоуправления о возможности и порядке внесения законодательной (или иной нормотворческой) инициативы в орган государственной власти или орган местного самоуправления, к компетенции которого относится корректировка нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы. Однако возможность законодательной инициативы имеется только у представительного органа муниципального образования и только на уровне субъекта РФ. Очевидно, что в этой ситуации органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, должны проинформировать об этом органы прокуратуры для принятия возможных в пределах их компетенции мер. Таким образом, существенным недостатком действующего порядка антикоррупционной экспертизы является отсутствие возможности влияния на коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах публичной власти более высокого уровня со стороны органов публичной власти нижних уровней. Необходимо разработать и внедрить в практику нормотворческой деятельности реальный механизм «обратной связи», обеспечивающей информирование соответствующих органов государственной власти о возможных коррупционных рисках, содержащихся в принятых ими законах или иных нормативных правовых актах, по принципу «снизу вверх», то есть от органов местного самоуправления (в том числе по обращениям граждан и организаций).
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов осуществляется в настоящее время в соответствии с: 1) Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; 2) Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее по тексту — ФЗ N 172) <1>; ——————————— <1> Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. N 133. 22.07.2009.
3) Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <1>, которым утверждены: ——————————— <1> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. N 46. 5 марта 2010 г.
— Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; — Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 4) законами субъектов РФ, например: — Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 25.09.2008 N 86-оз «О мерах по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» <1>. ——————————— <1> Закон ХМАО — Югры от 25.09.2008 N 86-оз (в ред. от 25.03.2013) «О мерах по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (спецвыпуск). 25.09.2008. N 9. Ст. 1394; Новости Югры. 24.10.2008. N 160.
Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится также на основании: 5) муниципальных правовых актов органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Например, в городском округе Сургут в настоящее время это следующие акты: — распоряжение Администрации города от 05.04.2012 N 15 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов и действующих муниципальных нормативных правовых актов Главы города, Администрации города»; — решение Думы города от 25.04.2012 N 181-V ДГ «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов Думы города»; — распоряжение председателя Контрольно-счетной палаты города от 26.09.2012 N 03-06-48/1 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов Контрольно-счетной палаты города Сургута». Но ни в одном из этих документов, регулирующих антикоррупционную экспертизу в нормотворческой деятельности, не фигурируют в качестве ее предмета нормативные договоры. Отсюда вытекает формулировка очевидного недостатка: — в соответствии с действующим законодательством антикоррупционной экспертизе подвергаются только нормативные правовые акты и их проекты. Антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления <1>. Однако вероятность содержания в них коррупциогенных факторов ничуть не ниже, чем в распорядительных актах, поскольку реализация данных договоров (соглашений), как правило, влечет за собой необходимость осуществления соответствующих бюджетных расходов либо касается имущественных прав публично-правовых субъектов (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований). ——————————— <1> См., например: Алешкова Н. Муниципальные договоры и их роль в муниципальном управлении // Городское управление. 2011. N 10. С. 33 — 50. Полный текст в открытом доступе здесь: http://emsu. ru/extra/pdf5s/um/2011/10/33.pdf.
Необходимо распространить действие норм о проведении обязательной антикоррупционной экспертизы на нормативные договоры и их проекты.
Недостаток 3. Зависимость внутренней антикоррупционной экспертизы
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится: …3) органами, организациями, их должностными лицами. Органы, организации, их должностные лица проводят официальную антикоррупционную экспертизу, то есть осуществление экспертных функций является реализацией обязанностей, возложенных на них в соответствии с законодательством о противодействии коррупции. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу только в отношении принятых ими, то есть собственных, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится правотворческим органом при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения в отношении всех собственных нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Таким образом, антикоррупционную экспертизу могут проводить только органы, организации и должностные лица, наделенные полномочиями по изданию (принятию) нормативных правовых актов, то есть правотворческими полномочиями публично-правового характера. К таким субъектам относятся федеральные органы государственной власти (например, различные министерства и ведомства), органы государственной власти субъектов РФ (например, структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), органы местного самоуправления, а также должностные лица указанных органов. В органах местного самоуправления в отношении принимаемых ими актов антикоррупционная экспертиза проводится, как правило, юридическими службами соответствующего органа местного самоуправления. В отношении актов представительных органов муниципальных образований экспертиза может осуществляться не только юридической службой аппарата представительного органа муниципального образования, но и юридической службой местной администрации, участвующей в согласовании проекта решения представительного органа. Возможна организация и общей, единой внутренней вневедомственной антикоррупционной экспертизы <1>. ——————————— <1> Хазанов С. Д., Помазуев А. Е., Новоселова Н. В. Научно-практический комментарий к методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции // Екатеринбург.
Антикоррупционная экспертиза проводится правотворческими органами самостоятельно согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. Из изложенного выше вытекает формулировка следующего очевидного недостатка:
Недостаток 4. Зависимость внешней антикоррупционной экспертизы
При проведении внутренних экспертиз эксперты, являющиеся работниками соответствующего органа власти, могут быть связаны мнением или настойчивым желанием своего работодателя по закреплению в нормативном правовом акте совершенно конкретных норм права, в том числе не отвечающих требованиям коррупционной безопасности. В этом случае эксперты могут «не замечать» содержащиеся в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенные факторы. Необходимо повысить роль внешней антикоррупционной экспертизы. Согласно ч. 1 ст. 5 ФЗ N 172, установлена еще одна категория субъектов проведения антикоррупционной экспертизы — институты гражданского общества и граждане (независимые эксперты). Указанные субъекты осуществляют независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В принципе институт независимых экспертов должен был бы стать некоторым объективным способом оценки результатов правотворческой деятельности органов власти на наличие коррупционных рисков. Но данный вид экспертизы не является обязательным и осуществляется в отношении конкретного нормативного правового акта (проекта), исходя из желания самого независимого эксперта, за свой счет. Под независимостью экспертов в данном случае понимается отсутствие какого-либо их формально-определенного отношения к нормативному правовому акту, являющемуся предметом экспертизы, или к соответствующему правотворческому органу. Для обеспечения независимости внешней экспертизы независимыми экспертами запрещается быть юридическим и физическим лицам, принимавшим участие в подготовке (разработке, обсуждении, принятии и др.) проекта правового акта, а также организациям и учреждениям, находящимся в ведении соответствующего органа (организации, должностного лица), являющегося автором подлежащего антикоррупционной экспертизе нормативного правового акта. Иначе можно было бы говорить о возникновении определенного конфликта интересов, не позволяющего эксперту сделать объективные, то есть независимые, выводы. Однако и при соблюдении этого запрета независимость экспертов, осуществляющих внешнюю антикоррупционную экспертизу, не является абсолютной. Например, эксперт может быть вовлечен в процесс лоббирования определенных интересов по принятию нормативного правового акта совершенно определенного содержания, задействуя аргументы, связанные с наличием или отсутствием коррупциогенных факторов в нем. Кроме того, в настоящее время в разных субъектах РФ разрабатываются Стандарты антикоррупционной деятельности органов местного самоуправления. В Ханты-Мансийском автономном округе — Югре такой Стандарт <1> утвержден 22 июня 2012 года Межведомственным Советом при губернаторе ХМАО — Югры по противодействию коррупции. В числе прочих критериев оценки антикоррупционной деятельности муниципальных образований установлен и такой, как количество независимых экспертиз муниципальных нормативных правовых актов за истекший год. Да плюс еще отсутствие независимых антикоррупционных экспертиз (равно как и снижение их количества по отношению к прошлому периоду) оценивается как отрицательный результат деятельности органов местного самоуправления. При этом для оценки антикоррупционной деятельности муниципальных образований не имеет значения, были ли данные независимые экспертизы отрицательными или положительными. Это может привести к тому, что органы местного самоуправления будут вынуждены «заказывать» независимые антикоррупционные экспертизы для повышения своих рейтингов при оценке антикоррупционной деятельности. Что не будет способствовать ни укреплению доверия к институту независимых экспертов, ни повышению эффективности антикоррупционных экспертиз в целом. ——————————— <1> Стандарт эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в сфере противодействия коррупции. Официально опубликован не был, размещен на официальном сайте Правительства ХМАО — Югры, доступен в интернет-версии номера журнала http//emsu. ru/ml/.
Таким образом, заключения независимых экспертов нельзя рассматривать как заведомо объективные и наиболее реалистичные. Их нужно рассматривать в совокупности с другими экспертными заключениями для оценки коррупционных рисков, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах. Необходимо предусмотреть специальные меры по обеспечению независимости внешней антикоррупционной экспертизы.
Заказ
Лоббизм Связи с авторами
\/
> «Независимый» < эксперт
Недостаток 5. Отсутствие качественного методического обеспечения антикоррупционной экспертизы
Методика, утвержденная Постановлением Правительства N 96 от 26.02.2010, всего лишь называет коррупциогенные факторы, но не раскрывает их содержания. В реальной практике же требуется методика, следование которой гарантированно обеспечивало бы реализацию одного из основных принципов антикоррупционной экспертизы — принципа обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы — это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Любое утверждение эксперта о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов должно быть основано на сопоставлении и анализе всей имеющейся в его распоряжении нормативно-правовой информации и логически увязано с результатами этого анализа. Иными словами, из экспертного заключения должен быть понятен ход рассуждений его автора и то, почему он пришел именно к таким выводам. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы — это минимизация влияния субъективных факторов (эмоционального восприятия информации, личной заинтересованности в результате экспертизы, симпатий-антипатий к правотворческому органу, иных обстоятельств) на выводы эксперта. Эксперт в своей деятельности должен руководствоваться только нормами действующего законодательства и использовать имеющийся опыт в сфере проведения антикоррупционных экспертиз. В случае возникновения у эксперта конфликта интересов при проведении антикоррупционной экспертизы он должен отказаться от ее проведения. Данный принцип предполагает также применение научно обоснованных методов получения и интерпретации результатов исследования <1>. Например, анализ, экстраполяция, метод экспертных оценок, статистический метод и другие. ——————————— <1> Степин В. С., Елсуков А. Н. Методы научного познания. Мн., 1974. С. 13.
Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы — это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Прежде всего, проверить можно только то, что каким-либо образом зафиксировано, то есть имеет определенный формализованный вид. В данном случае результаты антикоррупционной экспертизы должны быть оформлены в письменном виде. Реализация данного принципа достигается также установлением единых критериев выявления и оценки коррупционных рисков, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, а также понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы. Только в этом случае экспертное заключение может быть оценено и с точки зрения его обоснованности и объективности, и с точки зрения соответствия действующим правовым актам. К сожалению, в настоящее время принцип, касающийся проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, является скорее декларативным. В сложившейся ситуации каждый правотворческий орган федерального, регионального или муниципального уровня самостоятельно решает данную проблему, в том числе утверждая свои собственные рекомендации по экспертной оценке принимаемых ими правовых актов <1>. Однако это не способствует реализации принципа обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). ——————————— <1> См., например: Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 ноября 2009 г. N 482 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства экономического развития Российской Федерации» // Российская газета N 4 от 14 января 2010 г.; Порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от 14 декабря 2009 г. N 988н // Российская газета N 15 от 27 января 2010 г.; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2009 N 681 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» // http://www. zakon. gov. spb. ru/hot_line/net_korrupcii/protivodeistvie_spb/ekspertiza.
Кроме того, существующие методики и рекомендации не направлены на выработку у экспертов навыков выявления (распознавания) в тексте правового акта либо его проекта различных правовых дефектов и коррупциогенных факторов. Так, одна и та же норма, предусмотренная правовым актом, в разных условиях (например, в сочетании с другими правовыми нормами) способна быть как носителем правового дефекта, так и образцом юридической техники. Анализ результатов антикоррупционных экспертиз муниципальных нормативных правовых актов по статистике, имеющейся в Администрации города Сургута за 2011 — 2012 год, показывает, что чаще всего в тексте эксперты с легкостью распознают такие коррупциогенные факторы, как широта дискреционных полномочий или принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (43% и 33% соответственно), но в проектах правовых актов совершенно отсутствуют или представлены в единичных случаях такие коррупциогенные факторы, как: — определение компетенции по формуле «вправе»; — чрезмерная свобода подзаконного правотворчества; — злоупотребление правом заявителя; — заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов; — отказ от конкурсных или аукционных процедур. С одной стороны, это может свидетельствовать о росте профессионализма лиц, ответственных за подготовку проектов правовых актов (представителей отраслевых структурных подразделений), с другой стороны, о неспособности эксперта распознать те или иные коррупциогенные факторы в тексте. Что как раз чаще всего и подтверждается на практике. Таким образом, существенным недостатком современной практики антикоррупционной экспертизы является отсутствие единой понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы. В качестве основы для создания такой методики предлагается взять методику, разработанную и применяемую в городе Сургуте. Эта методика одобрена региональным (Ханты-Мансийского автономного округа — Югры) отделением Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» и Ассоциацией «Совет муниципальных образований ХМАО — Югры». В ней представлены как теоретические, так и практические аспекты антикоррупционной экспертизы. На конкретных примерах подробно рассмотрены случаи в отношении каждого из одиннадцати коррупциогенных факторов, позволяющие определить их наличие или отсутствие в тексте нормативного правового акта (его проекта), а также ситуации, при которых одна и та же норма права при определенных условиях может содержать коррупциогенные факторы или может быть свободна от них.
Обоснованность + Объективность + Проверяемость = Качество экспертизы
Недостаток 6. Отсутствие качественного кадрового обеспечения антикоррупционной экспертизы
Основной проблемой проведения качественных внутренних правовых (антикоррупционных) экспертиз сотрудниками правотворческого органа является их перегруженность текущей деятельностью и отсутствие достаточного времени на самостоятельное осмысление по собственному разумению. Часто такие экспертизы с целью экономии времени проводятся практически «по наитию»: эксперты, обладающие достаточным опытом практической деятельности, просто уже знают, где нужно искать наверняка. В связи с этим от их внимания ускользают не менее важные и существенные, но трудно определяемые в тексте нормативного правового акта коррупциогенные факторы. Но если при проведении внутренней экспертизы специалисты правотворческого органа осуществляют ее регулярно (в силу возложенных на них должностных обязанностей), что повышает их профессионализм, то независимые эксперты: — во-первых, в настоящее время крайне не активны, что не позволяет наработать им практику проведения антикоррупционных экспертиз (например, в Сургуте за весь период не было проведено ни одной независимой экспертизы МНПА); — во-вторых, их профессиональной подготовкой никто целенаправленно не занимается, что, несомненно, сказывается на качестве экспертных заключений (например, анализ экспертных заключений независимых экспертов, найденных в Интернете, позволяет говорить, что во многих случаях не делается разницы между нормативным и индивидуально-правовым актом). Для аккредитации в качестве независимого эксперта в настоящее время согласно Приказу Минюста России от 27.07.2012 N 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» необходимо: 1) для граждан Российской Федерации иметь высшее профессиональное (юридическое) образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет; 2) для юридического лица иметь в своем штате не менее 3 работников, удовлетворяющих указанным выше требованиям. При этом подтверждение наличия специальных знаний именно по проведению антикоррупционных экспертиз не требуется! Таким образом, в настоящее время качественными кадрами не обеспечена ни внутренняя, ни внешняя антикоррупционная экспертиза. Необходимы разработка и практическое внедрение учебных программ по антикоррупционной экспертизе для подготовки как независимых экспертов, так и экспертов правотворческих органов. Следует также внести изменения в Приказ Минюста РФ N 146 в части аккредитации в качестве независимых экспертов специалистов, не только обладающих высшим юридическим образованием и определенным стажем работы, но и прошедших специальные курсы по проведению антикоррупционной экспертизы, что должно быть подтверждено свидетельством установленного образца.
Заключение
Подведем итоги сказанного выше в виде сводной таблицы выявленных недостатков антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации и предложенных способов их устранения.
N Наименование недостатка Характеристика недостатка Предложенный способ устранения 1 Коррупциогенность, навязываемая сверху отсутствие возможности влияния на коррупциогенные факторы в НПА публичной власти более высокого уровня со стороны органов публичной власти нижних уровней разработать и внедрить в практику механизм «обратной связи» по принципу «снизу вверх» 2 Неполнота предмета антикоррупционной экспертизы экспертиза не проводится в отношении нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления распространить действие норм о проведении обязательной антикоррупционной экспертизы на нормативные договоры и их проекты 3 Зависимость внутренней антикоррупционной экспертизы эксперты, являющиеся работниками соответствующего органа власти, могут быть связаны мнением работодателя повысить роль внешней антикоррупционной экспертизы 4 Зависимость внешней антикоррупционной экспертизы Заключения независимых экспертов нельзя рассматривать как заведомо объективные и наиболее реалистичные Специальные меры по обеспечению независимости внешней антикоррупционной экспертизы 5 Отсутствие качественного методического обеспечения антикоррупционной экспертизы нет единой понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы за основу для создания такой методики взять методику, разработанную и применяемую в Сургуте 6 Отсутствие качественного кадрового обеспечения антикоррупционной экспертизы качественными кадрами не обеспечена ни внутренняя, ни внешняя антикоррупционная экспертиза разработка и практическое внедрение учебных программ по антикоррупционной экспертизе для подготовки экспертов
Это, конечно, далеко не все проблемы, возникающие при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (в частности, муниципального уровня), но полагаю, что решение хотя бы названных будет способствовать не только повышению качества каждой из проводимых экспертиз, но и, как следствие, качества нормотворчества в муниципальном образовании, субъекте РФ и государстве в целом.
