Пальчиков Ю. Д., кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассмотрены вопросы противодействия коррупции путем использования в качестве средства экспертизы управленческих решений.
17 июля 2009 г. принят ФЗ N 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Безусловно, этот Закон будет способствовать снижению уровня коррупции в стране. Но не меньший урон экономике страны и другим сферам жизнедеятельности наносят коррупциогенные факторы, содержащиеся (вольно или невольно) в управленческих решениях.
В связи с этим автор обосновывает необходимость подготовки и принятия нормативного акта, регламентирующего проведение экспертизы управленческих решений, значимых для страны, регионов и муниципальных образований.
The article deals with the issues of combating corruption through the use, as a means of review of administrative decisions.
17 July 2009 adopted the Federal Law N 172 «On anti-corruption expertise of legal acts and draft normative legal acts.» Of course, this law will help reduce corruption in the country. But not much damage the economy and other spheres corruption-causing factors contained (voluntarily or involuntarily) in management decisions.
In this regard, argues the need for preparation and adoption of normative acts, regulating the conduct review of administrative decisions that are relevant for countries, regions and municipalities.
В целях реализации указаний Президента Российской Федерации по усилению противодействия коррупции и принятых в связи с этим соответствующих законодательных и иных нормативных актов, одной из важнейших задач в этой работе становится предупреждение коррупционных правонарушений.
Как известно, предупредить возможность совершения правонарушения много важнее, чем его расследовать и затем ликвидировать последствия.
В деятельности государственных и общественных органов и организаций достаточно много направлений по предупреждению коррупции (политические, организационные, социально-экономические, правовые, идеологические, специальные и т. д.). В данной статье мы остановимся лишь на одном — антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, их проектов и иных документов.
Идея проведения антикоррупционной экспертизы нормативных и иных актов не нова. Одной из форм такой экспертизы в СССР в 60 — 80-е гг. XX в. были «всенародные обсуждения» законопроектов. А в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) говорится: «Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» (глава II, ст. 5, п. 4).
В России 17 июля 2009 г. принят ФЗ N 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В данном Законе указываются цели, коррупциогенные факторы, принципы организации антикоррупционной экспертизы, субъекты и формы документации коррупциогенных факторов и ответов на эти документы.
Нет сомнений в том, что данный Закон будет способствовать предупреждению появления коррупциогенных факторов в нормативных актах и их проектах.
Вместе с тем кроме нормативных актов в различных сферах жизнедеятельности государства федеральными, региональными и муниципальными органами, а также общественными организациями принимается бесчисленное множество управленческих решений, которые в ряде случаев могут иметь решающее значение для развития муниципального образования, региона и страны в целом.
Некоторые, иногда судьбоносные, решения вырабатываются и принимаются узкой группой лиц, зачастую не специалистами, которые в процессе их реализации способны привести к весьма негативным последствиям. При этом отрицательные результаты могут быть не только следствием профессиональной ошибки, но и заложенных в эти решения коррупциогенных факторов.
Приведем лишь несколько примеров управленческих решений, которые повлекли ощутимые потери для бюджета страны:
— решение о принятии Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», который был инициирован Правительством В. М. Черномырдина;
— решения, принятые Правительством В. М. Черномырдина, по политике государственных заимствований в 1995 — 1998 гг., повлекшие за собой финансовую катастрофу, с последующим принятием решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г. о реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, девальвации обменного курса рубля, введении моратория на осуществление валютных операций капитального характера;
— решения о суммах денежных средств, направляемых на подготовку проектных документов, ремонт и реставрацию Большого театра и т. д. и т. п.
Можно привести более свежие примеры решений, которые, на наш взгляд, неизбежно принесут значительный ущерб бюджету страны, а главное — дискредитируют, например, саму идею необходимости создания Государственной корпорации «Нанотехнологии», в частности:
— решение главы корпорации нанотехнологий А. Чубайса и председателя фонда ЖКХ К. Цицина о строительстве в России энергосберегающего жилья (энергоэффективные дома), которое уже на стадии реализации (зарубежными компаниями создается проект, планируется закупка за рубежом оборудования для этих домов). Представляется, что это решение никоим образом не связано с нанотехнологиями. А предполагаемые затраты — это деньги на ветер, особенно в климатических условиях нашей страны.
За исключением одной статьи в «Российской газете» (см.: Российская газета от 29 апреля 2010 г., N 91 (5170)), автор которой поставил вопрос о целесообразности данного проекта, никто не задумался и не отреагировал на это странное решение двух «держателей» части русского бюджета.
То же самое можно сказать и о проекте Центральной избирательной комиссии (о внедрении нанотехнологий) на 30 с лишним миллиардов рублей, объем которых после замечания Президента мгновенно сократился до 10 миллиардов.
Несмотря на проведенные в ряде случаев расследования действий участников вышеуказанных примеров, в том числе проведенных Советом Федерации Федерального Собрания РФ (см. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 17 марта 1999 г. N 113-СФ «Об итогах работы Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 года «О реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, девальвации обменного курса рубля, введении моратория на осуществление валютных операций капитального характера»), а также следственными органами (Большой театр), общественность до сих пор не знает, кто инициировал, готовил и подписывал вышеуказанные решения, а также какие последствия наступили для лиц, которые были причастны к указанным проектам.
Полагаем, что при подготовке, принятии и реализации крупномасштабных управленческий решений на любом уровне (муниципальном, региональном, федеральном), и не только в экономической сфере, анализ и экспертиза таких решений очевидны.
Однако вопросы анализа и экспертизы управленческих решений общественностью и научным сообществом нашей страны до сих пор не обсуждались. Возможно лишь в журнале «Российская юстиция», в статье «Проблемы реализации института административной юстиции в предупреждении и пресечении коррупции» (А. В. Куракин, Д. Н. Колчеманов, А. В. Марьян) затрагивается данная тема, когда они пишут: «Для снижения степени опасности коррупционных рисков в системе государственной службы необходимо создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны включать: …введение четких процедур принятия административных решений…», а также в статье «Роль независимой экспертизы в противодействии коррупции» (И. В. Левакин и Ж. А. Шишова), в которой в перечне других называется экспертиза управленческих решений.
Проблемы организации проведения экспертизы достаточно хорошо разработаны в ФЗ N 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Эта методика, субъекты проведения экспертиз (с некоторым добавлением, например, комиссий экспертов-специалистов по отраслям и сферам жизнедеятельности муниципалитетов, регионов и страны) и пр. могут быть в полном объеме использованы и при экспертизе управленческих решений.
При этом порядок введения данной практики в жизнь может быть регламентирован указом Президента или постановлением Правительства Российской Федерации.
