(Семенова Е. И.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 6)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ПОЛИОТРАСЛЕВОЙ ВИД ЮРИДИЧЕСКИ ЗНАЧИМОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е. И. СЕМЕНОВА
Семенова Екатерина Игоревна, младший научный сотрудник Научно-исследовательского института Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
В статье исследуются правовые и организационные проблемы реализации антикоррупционной экспертизы, раскрывается сущность экспертизы в механизме противодействия коррупции. В работе анализируется статус субъектов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу.
Anti-Corruption Expertise as a Poly-Branch Type of Legally Relevant Activity E. I. Semenova
The article studies the legal and organizational problems of implementation of anti-corruption expertise and describes the essence of expertise as a part of the anti-corruption mechanism. The author of the article also analyzes the status of entities implementing the anti-corruption expertise.
Состояние правового обеспечения нового для российской правовой системы специального вида юридической деятельности, каковой является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, можно охарактеризовать в постоянной динамике изменений. За последние два года наиболее заметно подвергалась изменениям Методика проведения антикоррупционной экспертизы, что, как представляется, не способствовало правоприменительной практике. Ежегодно в России издается громадное количество законодательных и иных нормативных правовых актов — только в 2010 г. было принято 444 федеральных закона и более 80 тыс. законов субъектов РФ. В этой связи можно вывести даже среднеарифметическое число законодательных актов, принимаемых в течение года в одном субъекте РФ, примерно 1000. Представляется, что такой массив законодательства не соотносится с ничтожным количеством выявляемых коррупциогенных факторов. Приведенные ниже данные иллюстрируют вероятность высказанной гипотезы (см. таблицу).
Таблица N 1
Соотношение числа выявленных территориальными органами Минюста России коррупциогенных факторов в документах, подлежащих антикоррупционной экспертизе, за январь — февраль 2011 г.
Виды нормативных Количество Количество Количество правовых актов нормативных выявленных выявленных правовых актов коррупциогенных коррупциогенных факторов факторов (процентное соотношение)
Нормативные правовые 24142 449 1,9% акты субъектов РФ
Уставы муниципальных 6575 92 1,4% образований (включая правовые акты о внесении изменений в них)
Иные документы 3681 162 4,4%
Общее количество 33392 703 2,1% актов, поступивших за указанный период
Антикоррупционную экспертизу предполагается рассматривать в контексте множества институциональных аспектов юридически значимой деятельности: 1) как государственная функция. Минюст России осуществляет функцию по проведению антикоррупционной экспертизы согласно п. 7 Положения о Минюсте России, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 (далее — Положение). Порядок проведения антикоррупционной экспертизы определяется Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — Правила), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. Оценка нормативного правового акта и его проекта проводится согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 (далее — Методика). Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также ст. 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» на прокуратуру РФ возложена функция по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; 2) как государственная услуга. Минюст России осуществляет государственную услугу по аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы. Порядок и условия аккредитации независимых экспертов осуществляется на основе Приказа Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» (вместе с Положением об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность); 3) как обеспечивающий элемент мониторинга правоприменения. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупционных факторов и их последующее устранение. Тем самым антикоррупционная экспертиза, являясь одной из мер противодействия коррупции, по своей природе и назначению является обеспечивающим элементом мониторинга правоприменения, исходя из целей и задач, определяемых Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657; 4) как составная часть правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза в связи с правовой экспертизой восполняет дефицит возможностей выявления несовершенства законодательных положений, которые могут продуцировать коррупцию. Представляется, что четыре указанных значимых аспекта антикоррупционной экспертизы в совокупности следует рассматривать как полноценную меру предупреждения коррупционных проявлений. Между тем именно как меру предупреждения коррупции, антикоррупционную экспертизу следует оценивать только при эффективном организационном и законодательном ее обеспечении. Думается, что первые три аспекта имеют дефицит как организационного, так и законодательного обеспечения. Осуществляемая Минюстом России государственная функция по проведению антикоррупционной экспертизы имеет ряд существенных недостатков. Так, по сравнению с ранее действовавшими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195, в Правилах от 26 февраля 2010 г. фактически исчезли концептуальные положения. В частности, отсутствует порядок проведения антикоррупционной экспертизы, нет указания на действия, которые должен осуществлять эксперт при проведении антикоррупционной экспертизы. В Методике приводится сокращенный перечень коррупциогенных факторов, по сравнению с ранее принятой Методикой, утвержденной Постановлением Правительства от 5 марта 2009 г. N 196. Фактически данная Методика определяет лишь типичные коррупциогенные факторы. Представляется не понятной причина данных изменений. Тем более является не ясным, должен ли эксперт при проведении антикоррупционной экспертизы выявлять иные, нетипичные коррупциогенные, факторы. Экспертное заключение Минюста России носит рекомендательный характер, тем самым определяя антикоррупционную экспертизу как факультативную меру противодействия коррупции. В действительности не установлены ни порядок, ни способы, ни основания составления экспертного заключения: Приказ Минюста России от 18 мая 2009 г. N 136 «Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» содержит лишь образец заключения. Следовательно, заключения составляются достаточно произвольно. Осуществляемая Минюстом России государственная услуга по аккредитации независимых экспертов хотя и наделяет полномочиями указанных субъектов на проведение антикоррупционной экспертизы, но не предоставляет организационной и информационной поддержки либо обеспечения. При равных полномочиях Минюста России и независимых экспертов реальная возможность их реализации представлена не одинаково. Так, если Минюст России осуществляет антикоррупционную экспертизу в ходе правовой экспертизы, а также при мониторинге применения, при государственной регистрации нормативных правовых актов (т. е. работа с предоставленным материалом), то независимые эксперты имеют возможность осуществлять экспертизу только при наличии доступа к актам и их проектам, несмотря на установленную обязанность органов государственной власти обеспечивать доступность нормативных правовых актов и их проектов гражданам <1>. ——————————— <1> Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Методологическое обеспечение мониторинга правоприменения в России в настоящее время находится в разработке, поскольку Положение о мониторинге правоприменения в РФ только недавно утверждено Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 и регулирует общие институциональные компоненты (понятие и цели мониторинга правоприменения, субъекты, объектов, однако не регулирует порядок и способы сбора, анализа, обобщения и оценки информации для обеспечения мониторинга).
Библиографический список
1. Астанин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». СПб., 2009. 2. Астанин В. В. Антикоррупционная политика: криминологические аспекты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. 3. Андреевский И. Е. Русское государственное право. СПб., 1866. 4. Сперанский А. М. Еще нечто о свободе и рабстве. Введение к уложению государственных законов // Права человека и правовая мысль России (XVIII — начало XIX в.). Курск, 2001. 5. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009.
