Филатов Сергей Вячеславович, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Тамбовской области, аспирант кафедры теории государства и права ТГУ им. Г. Р. Державина.
Автор статьи анализирует деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) через призму правозащитной функции органов прокуратуры.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенный фактор, защита, заявление в суд.
Anti-corruption examination of statutory legal acts (their drafts)
S. V. Filatov
The author of the article analyzes the procedure of anti-corruption examination of statutory legal acts (their drafts) through a human rights function of the prosecutorial authorities.
Key words: anti-corruption examination, corruptogenich factor, protection, application to court.
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Преимущество правового положения органов прокуратуры заключается в возможностях прокурора непосредственно влиять и добиваться устранения из нормативных правовых актов коррупционных факторов путем внесения в соответствующий орган или должностному лицу обязательного к исполнению требования об изменении принятого нормативного правового акта, доработке проекта нормативного правового акта, а также посредством направления заявления в судебные органы.
Другие субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (федеральный орган исполнительной власти в области юстиции и его территориальные органы, независимые эксперты и др.) подобным объемом полномочий не наделены.
Однако не только значительные полномочия при проведении экспертизы, но и сфера их применения определяют особую значимость результатов антикоррупционной деятельности органов прокуратуры.
Круг вопросов, регулируемых нормативными правовыми актами, по которым прокурор вправе проводить антикоррупционную экспертизу, весьма широк и многообразен.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
С учетом правозащитной функции органов прокуратуры особо тщательной проверки заслуживают нормативные правовые акты по вопросам, касающимся реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Об этом свидетельствует и практика надзора за соблюдением законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов.
Проводимые обобщения результатов работы органов прокуратуры Тамбовской области по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов (их проектов) свидетельствуют, что наибольшее количество коррупциогенных факторов выявляется прокурорами в нормативных правовых актах и их проектах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.
Всего в 2011 г. сотрудники прокуратуры области на предмет наличия коррупциогенных факторов изучили 7088 нормативных правовых актов и 6919 их проектов.
По результатам антикоррупционной экспертизы выявлено 845 нормативных правовых актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления и 117 их проектов, в которых содержалось соответственно 952 и 136 коррупциогенных факторов.
Третья часть от общего количества выявленных нормативных правовых актов и их проектов, содержащих коррупциогенные факторы, затрагивает права, свободы и обязанности граждан — 286 из 845 нормативных правовых актов и 46 из 117 проектов нормативных правовых актов.
Для сравнения: выявлено содержащих коррупциогенные факторы нормативных правовых актов (их проектов), относящихся к налоговому законодательству, — 181 (10), бюджетной сфере законодательного регулирования, — 96 (9), законодательству о землепользовании, — 89 (9), о государственной и муниципальной собственности — 88 (30), о социальных гарантиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, — 9 (2), относящихся к градостроительному законодательству, — 7 (5), о государственной и муниципальной службе — 3 (5), о лицензировании — 1 (0).
В основном коррупциогенность нормативных правовых актов (их проектов) выражается в широте дискреционных полномочий, принятии нормативного правового акта за пределами компетенции, в наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, выборочном изменении объема прав и др.
Прокуратура области провела антикоррупционную экспертизу утвержденного Постановлением администрации Тамбовской области от 22 июня 2011 г. N 690 Порядка предоставления мер государственной социальной поддержки при устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, под опеку (попечительство) по договору о приемной семье (патронатном воспитании) и ежемесячного вознаграждения, причитающегося приемным родителям (приемному родителю), патронатным воспитателям (патронатному воспитателю).
Отдельные положения этого нормативного правового акта не отвечали требованиям областного законодательства и содержали коррупциогенный фактор.
Порядок не конкретизировал обстоятельства, при которых приемной (патронатной) семье могло быть отказано в назначении и выплате социальной поддержки, ежемесячного вознаграждения.
Отсутствие оснований принятия решения об отказе создавало для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и произвольного толкования положений рассматриваемого нормативного правового акта, что, в свою очередь, порождало коррупциогенный фактор — «широту дискреционных полномочий».
Прокурор области на Постановление администрации области от 22 июня 2011 г. N 690 принес протест, по результатам рассмотрения которого возможность отказа в назначении социального вознаграждения исключена.
Проведенной антикоррупционной экспертизой утвержденного Постановлением администрации Моршанского района от 14 сентября 2011 г. N 991 Порядка бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, из земель, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, выявлены положения, содержащие коррупциогенный фактор.
Абзацем 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в установленном законами субъектов Федерации порядке.
В Тамбовской области таким нормативным правовым актом является Закон области от 5 декабря 2007 г. N 316-З «О регулировании земельных отношений в Тамбовской области».
Таким образом, приняв Постановление от 14 сентября 2011 г. N 991, администрация Моршанского района вышла за пределы своих полномочий, что порождало коррупциогенный фактор — «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции». Прокурор города Моршанска названное Постановление опротестовал, впоследствии протест рассмотрен и удовлетворен.
Меры реагирования принимаются органами прокуратуры области по обращениям граждан.
Прокуратура Ленинского района города Тамбова провела проверку по заявлению С. о незаконных действиях администрации города по истребованию излишних документов при изменении договора социального найма в связи со смертью первоначального нанимателя.
Постановлением администрации города Тамбова от 19 июня 2009 г. N 4616 утвержден административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «прием заявлений и пакета документов для заключения или изменения договора социального найма жилого помещения и договора специализированного жилищного фонда на территории городского округа — город Тамбов».
Пункт 2.5.2 регламента обязывал получателя муниципальной услуги для изменения договора социального найма жилого помещения по причине смерти предыдущего нанимателя, являвшегося членом его семьи, представлять не предусмотренные жилищным законодательством документы (справку о наличии или отсутствии на праве собственности жилого помещения и др.).
Это положение не только противоречило федеральному законодательству, но и содержало коррупциогенный фактор — «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права».
Постановление администрации города Тамбова от 19 июня 2009 г. N 4616 прокурор района опротестовал, по результатам рассмотрения протеста Постановление приведено в соответствие с требованиями закона.
В случае отказа органов государственной власти и местного самоуправления в удовлетворении требований прокурора об исключении из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов используется возможность обращения с заявлением в суд.
Прокуратура Ленинского района города Тамбова принесла протест на Постановление администрации города от 29 сентября 2010 г. N 8420 «Об утверждении Порядка оказания дополнительных мер социальной помощи для отдельных категорий граждан в городе Тамбове в виде предоставления банных услуг».
Пунктом 2 этого Постановления установлено, что банные услуги предоставляются малоимущим гражданам в моечных отделениях общего пользования бесплатно не более 220 помывок в месяц и льготным категориям граждан не более 120 помывок в месяц.
Однако решение Тамбовской городской Думы от 30 июля 2008 г. N 706 «Об утверждении Положения о дополнительных мерах социальной помощи для отдельных категорий граждан в городе Тамбове», во исполнение которого принято Постановление администрации города от 29 сентября 2010 г. N 8420, не содержит в себе численного ограничения лиц, имеющих право на получение социальной помощи, и не предоставляет администрации города полномочий по введению таких ограничений.
Фактически администрация города своим Постановлением ввела в качестве критерия оказания социальной помощи дату обращения первых 120 (220) граждан в органы местного самоуправления, тем самым лишая такого права других лиц.
По результатам рассмотрения протеста администрация города в удовлетворении требований прокурора района об устранении нарушений закона и коррупциогенного фактора «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции» отказала.
В связи с этим прокуратура района направила заявление в суд. В ходе судебного разбирательства администрация города Тамбова в добровольном порядке внесла необходимые изменения в Постановление от 29 сентября 2010 г. N 8420.
По итогам проверок за 2011 г. прокуратура области принесла 792 протеста, направила по проектам нормативных правовых актов 117 информаций, внесла 48 требований об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора, направила 12 заявлений в суд, внесла 4 представления. Акты прокурорского реагирования по результатам их рассмотрения удовлетворены, содержащиеся в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы исключены.
Анализ результатов и статистических показателей надзорной деятельности позволяет сделать вывод о наличии у органов прокуратуры достаточных и действенных полномочий по защите прав, свобод человека и гражданина, позволяющих добиваться реального устранения нарушений закона и коррупционных проявлений.
Социальная направленность затрагиваемых вопросов способствует реализации одной из приоритетных — правозащитной функции органов прокуратуры и при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов).
