(Алешкова Н. П.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 5)
ПРИНЦИПЫ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ <*>
Н. П. АЛЕШКОВА
——————————— <*> Aleshkova N. P. Principles of anti-corruption expert examination of regulatory legal acts and draft acts.
Алешкова Наталья Павловна, заместитель главы администрации г. Сургута, доцент кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета, кандидат юридических наук.
Рассматривается правовое содержание основных принципов проведения антикоррупционной экспертизы, и выявляются проблемы их практической реализации в деятельности экспертов.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, принципы проведения антикоррупционной экспертизы, нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта.
The article reveals legal content of basic principles of anti-corruption expert examination and problems of its implementation in expert management.
Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <1> закрепил проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов в качестве меры по предупреждению (профилактике) коррупции. Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <2> (далее по тексту — ФЗ N 172) раскрыл ее основное содержание. ——————————— <1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. N 266. 30.12.2008. <2> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. N 133. 22.07.2009.
Для полного представления о сути антикоррупционной экспертизы следует подробнее остановиться на принципах ее проведения, установленных ФЗ N 172. Так, основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), согласно ст. 2 ФЗ N 172, являются: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Обращает на себя внимание тот факт, что в данном случае речь не идет об обязательности проведения антикоррупционной экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов. С одной стороны, это согласуется с превентивной функцией экспертизы; с другой стороны, содержание антикоррупционной экспертизы (см. ст. 1 ФЗ N 172) прямо указывает на объект проверки, включающий помимо проектов действующие нормативные правовые акты. Однако по смыслу ст. 3 (например, п. 3, 4 ФЗ N 172) антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов должна проводиться при осуществлении мониторинга их применения. В свою очередь, мониторинг применения вступивших в законную силу правовых актов является обязанностью любого правотворческого органа и неотъемлемой частью правотворческой деятельности в целом. Кроме того, к мерам по профилактике коррупции отнесено рассмотрение в органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений <3>; ——————————— <3> См.: п. 2.1 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» с изменениями в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ // Российская газета. N 266. 30.12.2008; Парламентская газета. N 51. 25.11.2011.
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. Данный принцип заключается в том, что любой нормативный правовой акт является частью единого правового пространства и входит в систему правовых актов. В свою очередь, система правовых актов — это взаимосвязанный, логически выстроенный массив правовых норм, в том числе дополняющих и конкретизирующих друг друга. В связи с этим качественная и всесторонняя антикоррупционная оценка нормативного правового акта невозможна без изучения взаимосвязанных правовых норм, регулирующих соответствующие правоотношения, пусть и содержащихся в иных нормативных правовых актах. Представляется целесообразным при проведении экспертизы проектов о внесении изменений в нормативные правовые акты одновременно проводить и экспертизу изменяемых актов <4>. ——————————— <4> Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. N 1. С. 160.
Следует также учитывать, что выявить коррупциогенные факторы, содержащиеся в действующем нормативном правовом акте, помогает изучение его правоприменительной практики, и в первую очередь тех индивидуальных правовых актов, которые принимаются на его основе. Именно при рассмотрении результатов реализации прав конкретных граждан или организаций можно прийти к выводу о том, что допускаемые нарушения носят системный характер, а в нормативном правовом акте имеются коррупционные риски; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы — это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Любое утверждение эксперта о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов должно быть основано на сопоставлении и анализе всей имеющейся в его распоряжении нормативно-правовой информации и логически увязано с результатами этого анализа. Иными словами, из экспертного заключения должен быть понятен ход рассуждений его автора и то, почему он пришел именно к таким выводам. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы — это минимизация влияния субъективных факторов (эмоционального восприятия информации, личной заинтересованности в результате экспертизы, симпатий-антипатий к правотворческому органу, иных обстоятельств) на выводы эксперта. Эксперт в своей деятельности должен руководствоваться только нормами действующего законодательства и использовать имеющийся опыт в сфере проведения антикоррупционных экспертиз. В случае возникновения у эксперта конфликта интересов при проведении антикоррупционной экспертизы он должен отказаться от ее проведения. Данный принцип предполагает также применение научно обоснованных методов получения и интерпретации результатов исследования <5>. Например, анализ, экстраполяция, метод экспертных оценок, статистический метод и другие. ——————————— <5> Степин В. С., Елсуков А. Н. Методы научного познания. Мн., 1974. С. 13.
Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы — это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Прежде всего, проверить можно только то, что каким-либо образом зафиксировано, т. е. имеет определенный формализованный вид. В данном случае результаты антикоррупционной экспертизы должны быть оформлены в письменном виде. Реализация данного принципа достигается также установлением единых критериев выявления и оценки коррупционных рисков, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, а также понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы. Только в этом случае экспертное заключение может быть оценено и с точки зрения его обоснованности и объективности, и с точки зрения соответствия действующим правовым актам. К сожалению, в настоящее время принцип, касающийся проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, является скорее декларативным; 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, является залогом ее качества. Совершенно очевидно, что только человек, владеющий необходимыми знаниями, приемами и определенным опытом, сможет профессионально оценить нормативный правовой акт или его проект на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, а также предложить варианты устранения (снижения) коррупционных рисков при реализации установленных нормативным правовым актом правил поведения. Несоответствие уровня компетентности эксперта степени сложности экспертизы может привести к ошибочному заключению через заблуждение. Принцип компетентности направлен на предупреждение таких ошибок <6>. ——————————— <6> Кудашкин А. В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: Научно-практический комментарий. М.: Волтерс Клувер, 2011.
С целью поддержания компетентности экспертов в актуальном состоянии необходимо регулярное проведение для них профессиональных тренингов, проблемных семинаров, а также повышение их квалификации в специализированных учебных заведениях; 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Указанный принцип согласуется с принципом «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами», заложенным в основу противодействия коррупции в целом (п. 7 ст. 3 ФЗ N 273-ФЗ). Более того, в соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. При этом, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Таким образом, в данном случае речь идет о том, что любые государственные или муниципальные органы не являются замкнутыми на самих себе управленческими институтами, а выполняют роль «проводников» объективных потребностей населения и воли народа в системе правового регулирования. Выявить же эти потребности без участия самого населения в лице его представителей — различных институтов гражданского общества, — невозможно. В развитие рассматриваемого принципа в соответствии со ст. 5 ФЗ N 172 институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Сотрудничество государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества состоит в создании необходимых условий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы принимаемых ими нормативных правовых актов, а также в обязательном рассмотрении результатов этих экспертиз. Создание условий включает в себя опубликование (обнародование) в средствах массовой информации, а также размещение в сети Интернет на официальных сайтах органов власти текстов нормативных правовых актов и их проектов. Кроме того, существенную помощь государственным и муниципальным органам в выявлении коррупциогенных факторов, содержащихся в принятых ими нормативных правовых актах, могут оказывать граждане путем направления обращений в соответствующий правотворческий орган. Именно институтам гражданского общества должна принадлежать реальная контрольная функция, касающаяся устранения коррупциогенных факторов. Они вполне способны, используя средства массовой информации и общественное мнение, повлиять на изменение не только линии поведения правотворческого органа относительно конкретного правового акта, но и его системного подхода к своей правотворческой деятельности в целом.
