(Дугенец А. С., Пролетенкова С. Е.) («Административное право и процесс», 2012, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ: ВОЗМОЖНОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
А. С. ДУГЕНЕЦ, С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
Дугенец Александр Сергеевич, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье отражены роль и место противодействия религиозному экстремизму в системе обеспечения безопасности Российской Федерации. Вниманию читателей предложены различные концептуальные варианты стратегии противодействия религиозному экстремизму на примере некоторых зарубежных стран.
Ключевые слова: стратегия, религиозный экстремизм, безопасность, мировой опыт, США, Израиль.
Administrative-legal planning of counteraction religious extremism: opportunities and prospects A. S. Dugenets, S. E. Proletenkova
The article describes the role and place of counteraction religious extremism in the security system of the Russian Federation. The author suggests various conceptual strategies to counter extremism as evidenced in some foreign countries.
Key words: strategy, religious extremism, security, global experience, the USA, Israel.
В Указе Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» отмечается: «…п. 36. Российская Федерация при обеспечении национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации» <1>. ——————————— <1> Российская газета. N 4912. 19.05.2009.
Поэтому одной из важнейших задач, стоящих в настоящее время перед органами государственной власти страны, является обеспечение правопорядка и безопасности населения в условиях террористической и экстремистской угрозы. В п. 10 указанного документа, при определении факторов, оказывающих негативное влияние на обеспечение национальных интересов Российской Федерации, указано на то, что в ближайшей перспективе «получат развитие националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в том числе под лозунгами религиозного радикализма». При этом п. 37 среди угроз национальной безопасности выделяет «экстремистскую деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленную на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации». Таким образом, логика представленного документа указывает на то, что противодействие религиозному экстремизму и радикализму является одной из первостепенных задач, стоящих перед органами обеспечения безопасности и правопорядка. Анализ отечественной литературы, издаваемой в последние годы, показал, что в целом проблемные вопросы обеспечения безопасности Российского государства изучены довольно глубоко. Можно даже утверждать, что сформирована система знаний о безопасности государства, как в целом, так и по отдельным направлениям, а также сложилась и работает парадигма национальной безопасности. Большим достижением является то, что современный уровень исследования проблем безопасности характеризуется, с одной стороны, всесторонней разработкой концепций и основ политики национальной безопасности <2>, а с другой — вниманием к методологическим и концептуальным проблемам безопасности в отдельных ее аспектах: личности, общества, государства и других социальных систем <3>. ——————————— <2> Быков А. В. Система обеспечения внутренней безопасности государства (административно-правовой аспект деятельности): Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2007; Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. … д. ю.н. М., 2006; Крылова И. А. Проблема безопасности России в контексте глобализации. М., 2001; Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М.: Спарк, 2000; Манилов В. Л. Теория и практика организации системы обеспечения национальной безопасности России: Дис. … д. полит. н. М., 1995; Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под ред. А. А. Прохожева. М.: Издательство РАГС, 2002; Рыжак И. П. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.: ЭДАС-ПАК, 2000; Шпигель Л. Т. Национальная безопасность России: сущее и должное. М.: Московская типография, 2008. N 2 и др. <3> Богданов И. Я. Экономическая безопасность России: теория и практика. М.: ИСПИРАН, 2001; Бурьянов О. В. Безопасность общества: социально-структурный и институциональный аспекты: Автореф. дис. … д. социол. н. СПб.: СПбГУ, 1999; Возженников А. В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. М., 2002; Серебряников В. В., Дербгин Ю. И., Ефимов Н. Н., Ковалев В. И. Безопасность России и армия. М., 1995 и др.
Трудами указанных и многих других ученых сложился определенный, на наш взгляд, вполне закономерный подход к методологии подобного рода исследований. Он заключается в том, что абстрактное понятие «безопасность» привязывается к исследуемым объектам материального мира. Исследование при этом развивается таким образом, что относительно безопасности выдвигается некое определение, которое основывается на предположении исследователя о ее идеальном состоянии, к которому необходимо стремиться. Затем безопасность соотносится с особенностями исследуемого объекта, существование которого напрямую влияет на особенности ее достижения. Вместе с тем, несмотря на прямое упоминание в важнейших руководящих документах Российской Федерации, противодействие религиозному экстремизму как одно из основных средств обеспечения национальной безопасности исследовано слабо. При этом если борьба с проявлениями религиозного экстремизма методами уголовно-правового воздействия в последние годы довольно часто становится предметом научных работ, то целостная общегосударственная система противодействия до настоящего времени в полном объеме не сформирована и, соответственно, не реализуется. Возвращаясь к упомянутой нами несколько выше методологической схеме подобного рода исследований, следует предположить, что общетеоретическими основами такого рода противодействия должны являться, на наш взгляд, во-первых, понимание безопасности в этой сфере как развития и укрепления социальной системы в целом; а во-вторых, обеспечение безопасности — как борьба с конкретными ее угрозами, проявлениями религиозного экстремизма. Такой методологический подход позволяет говорить не только о деятельности органов государственной власти как о реакции на различного рода проявления религиозного экстремизма, но и о важнейших направлениях обеспечения национальной безопасности в контексте проявлений религиозного экстремизма на долгосрочную перспективу, т. е. о стратегии противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации. Сам термин «стратегия» получил первоначальное развитие в военном искусстве, а также в деятельности при подготовке вооруженных сил государства к войне <4>. Вместе с тем в последнее время он все чаще употребляется в контексте государственного управления. При этом практика его использования позволяет с большой долей достоверности утверждать, что необходимость в стратегическом планировании тех или иных управленческих процессов появляется в ответ на потребность руководителя в управлении сложными структурами в рамках единого замысла действий. При этом стратегические планы, как правило, предполагают, что некоторые процессы при достижении цели могут быть непредсказуемыми. Поэтому для создания оптимальных условий руководства создаются такие схемы, при которых изменение обстановки не повлечет потери управления и позволит действовать всей системе в рамках единого замысла. Таким образом, проблема религиозного экстремизма в России, не имеющая в настоящее время тенденций к успешному разрешению или снижению своего негативного потенциала, настоятельно диктует необходимость в выработке определенной стратегии действий органов государственной власти как эффективного ответа на обозначенную угрозу. ——————————— <4> Краткий словарь иностранных слов / Под ред. И. В. Лехина и Ф. Н. Петрова. 6-е изд., перераб. и доп. М., 1951. С. 379.
Осмысление мирового опыта противодействия угрозе экстремизма и терроризма выявляет тот факт, что сегодня существует по меньшей мере три концептуальные стратегии борьбы с обозначенными угрозами. Во-первых, это насильственное противоборство, в контексте которого со стороны государства осуществляется жесткая бескомпромиссная борьба с социальными группами и организациями, создающими те или иные угрозы его национальной безопасности. Ярким примером подобного подхода являлись Стратегии национальной безопасности США 2002 и 2006 гг. Например, в Стратегии 2006 г. прямо указано, что «ни одна группа или страна не должна иметь заблуждений относительно намерений Америки: мы не успокоимся до тех пор, пока не будут выявлены, нейтрализованы и ликвидированы все международные террористические группы» <5>. Анализ данного документа показал, что в его основу был положен принцип превентивного подхода, который допускал, что, обеспечивая безопасность страны, США готовы наносить удары по любому противнику даже в том случае, если время и место его атак на Америку доподлинно неизвестны. В своих выступлениях действующий тогда Президент США Джордж Буш-младший подчеркивал оптимальность активного пути борьбы с угрозами экстремизма и терроризма. ——————————— <5> Иванов В. Стратегия безопасности по-американски // Независимое военное обозрение. 19.06.2009. URL: http://www. nvo. ng. ru/realty/2009-06-19/5_strategy. html.
Вместе с тем в настоящее время, в связи с принятием в мае 2010 г. новой Стратегии национальной безопасности США — президента Б. Обамы, вектор борьбы с терроризмом и экстремизмом кардинально изменился. Коренным отличием от предыдущей версии документа является акцент на особую роль «мягкой силы»: дипломатии, сотрудничества и международно-правового урегулирования. В новом документе нет также упоминаний об односторонних превентивных силовых действиях, которые приводятся без весомых доказательств об угрозе и соответствующих решений международных организаций. Кроме того, отсутствует «исламский экстремизм» в качестве источника угрозы. Стратегия-2010 подчеркивает, что США будут стремиться построить «отношения позитивного партнерства с мусульманскими общинами по всему миру» <6>. Рассуждая о действенности данной Стратегии в отношении противодействия экстремизму и терроризму, Б. Обама говорил: «С этой целью мы сделаем новый акцент на сдерживание и предотвращение путем дипломатических действий… Но если для ответа на угрозу потребуются международные силы для сохранения мира, мы будем работать вместе с международными партнерами…» <7>. Примечательно, что в Стратегии-2010 ни одно враждебное государство не названо прямо, а из организаций упомянута только «Аль-Каида». ——————————— <6> National security strategy of the United States. May 2010. Washington, DC, 2010. P. 1, 2, 3, 19, 47. URL: http://www. whitehouse. gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy. pdf. <7> May, Clifford. Sins of Omission in Obama’s National Security Strategy // Scripps Howard News Service, June 3, 2010. URL: http://www. cliffordmay. org/7553/obama-national_securitystrategy.
Вторым концептуальным вариантом стратегии противодействия является борьба как уничтожение противника в ходе военных действий и тайных операций. Государством, использующим подобную стратегию, является Израиль. Основными целями израильской разведки и служб безопасности в рамках противодействия экстремизму и терроризму являются арабские государства, их возможности и намерения по отношению к Израилю, их отношения с другими странами, официальные представительства и учреждения арабских государств во всех странах мира, лидеры арабских стран, внутренняя и межарабская политика этих стран, психологические факторы, военная готовность и другие аспекты. Кроме того, особое внимание уделяется противодействию арабской пропаганде, а также выявлению направлений политики правительств стран с многочисленным еврейским населением по отношению к Израилю, проблемам еврейской эмиграции. На сегодняшний день вопросами обеспечения безопасности внутри Израиля, борьбы с террористическими организациями и революционной деятельностью занимается одна из трех израильских разведывательных организаций — «Шабак» (или «Шин Бет»), подчиняющаяся непосредственно правительству. Воплощением реализации указанных функций довольно часто является физическое уничтожение противников, осуществляемое сотрудниками данной организации. «В последние годы подобные акции выполняются с использованием высокоточного оружия. Так, 21 августа 2003 г. вертолетные ракеты поразили автомашину одного из командиров ХАМАС, Исмаила Абу-Шанаба (его подозревали в организации теракта в Иерусалиме). 24 августа 2003 г. израильтяне провели еще одну операцию по ликвидации видного активиста ХАМАС Ахмада Шитави. По автомашине, в которой находился Шитави вместе с соратниками, с вертолета израильских ВВС было выпущено 3 ракеты. 20 мая 2006 г. был ликвидирован один из руководителей «Исламского джихада», Мухаммед Дахдух, отвечавший за производство ракет «Кассам», с помощью которых боевики обстреливают территорию Израиля…» <8>. ——————————— <8> Баранов В. П., Журавель В. П. Терроризм и антитеррор на рубеже XX — XXI веков. М.: Изд-во журнала «На боевом посту», 2008. С. 215 — 216.
После таких акций Израиль подчеркивает, что его спецслужбы предотвращают акты экстремизма и терроризма, которые планировал тот или иной человек. Вместе с тем подобная политика имеет и скрытый негативный характер, тормозящий разрешение арабо-израильского конфликта. Это заключается в том, что во время ударов с использованием оружия массового поражения не обходится без посторонних жертв, что приводит к усилению антиизраильских настроений не только в мусульманских странах, но и во всем мире. Следует отметить, что в Израиле долгое время отсутствовали нормативные правовые документы, регламентирующие деятельность спецслужб, что ставило их фактически «вне закона». Действия сотрудников спецслужб регламентировались внутренними инструкциями и указаниями руководства <9>. После ряда скандалов <10>, связанных с издевательствами над подозреваемыми в совершении действий экстремистского и террористического характера, в 1999 г. Верховный суд Израиля впервые принял нормативный акт, регулирующий деятельность спецслужб, в котором содержался запрет на применение пыток. В 2002 г. Кнессетом был принят закон о статусе «Шабака», который определил место и роль этой службы госбезопасности во властных структурах, ее полномочия, правила проведения арестов, допросов, прослушивания переговоров, использования технических средств, осуществления контроля и надзора, права и обязанности оперативных сотрудников. ——————————— <9> В 2002 и 2004 гг. были приняты законы, прописывающие детальные инструкции для сотрудников службы безопасности, что, впрочем, оставляло за последними практически неисчерпаемые полномочия в рамках обеспечения безопасности. <10> Наиболее известным был инцидент, связанный с автобусом N 300. В 1984 г. четверо арабских террористов захватили автобус с пассажирами. В ходе штурма двое из них были убиты, а двое захвачены живыми. Захваченные террористы были допрошены, а затем убиты сотрудниками «Шабака». После этого последовал громкий международный скандал, несколько высокопоставленных чинов, включая главу «Шабака», подали в отставку, а исполнители были до суда помилованы Президентом Израиля. В 1987 г. состоялось так называемое дело Нафсо, когда И. Нафсо, обвинявшийся в предательстве и шпионаже, был вынужден под пытками дать признательные показания. В 1995 г. палестинский террорист Абед Харизет умер во время допроса в «Шабаке». В заключении патологоанатома было указано, что «смерть наступила в результате интенсивного закручивания головы».
Третьим вариантом стратегии противодействия экстремизму и терроризму является превентивное устранение факторов и причин данного явления, информационная или так называемая бескровная борьба. Исследование действующей в настоящее время Стратегии национальной безопасности России позволяет с уверенностью утверждать, что Российская Федерация идет именно по этому пути. Сразу следует оговориться, что понятие «бескровная» носит достаточно условный характер, поскольку этот вариант стратегии не предполагает полного отказа от силовых действий в тех случаях, когда это необходимо. Здесь больше имеется в виду смещение вектора приоритетов от бескомпромиссных силовых акций, часто еще больше усугубляющих проблему экстремизма и терроризма, к предупредительно-профилактическому воздействию. Оценивая эффективность представленных трех вариантов стратегического планирования, мы считаем, что первые два из них, несмотря на их несомненную эффективность в прошлом, уже утратили свои позиции, во всяком случае, в практике борьбы с транснациональным экстремизмом и терроризмом, с сетью международных экстремистских организаций, которые в настоящее время активно действуют и в России. Мы считаем, что перспективными в настоящее время становятся такие стратегии, в которых основной упор делается на разумный компромисс, учитывающий интересы конфликтующих сторон. Формирование направления противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации именно по этому принципу будет способствовать определению оптимального алгоритма социального управления, при котором угроза религиозного экстремизма должна постепенно исчерпать себя.
