(Пролетенкова С. Е.) («Российский следователь», 2013, N 18)
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук, доцент.
В статье анализируются определяемые законодательством предметы ведения, соответствующий им объем полномочий и пределы деятельности полиции в сфере противодействия религиозному экстремизму.
The competence of the police in combating religious extremism S. E. Proletenkova
The article describes the powers and outside of the police to combat religious extremism. The author points out the main directions for the police to counter religious extremism.
Key words: competence, religious extremism, element, law, improvement.
Анализ статистических сведений о состоянии преступности наглядно говорит о том, что экстремистские проявления в российском обществе стали одной из основных угроз безопасности личности, общества и государства. Так, по итогам 2012 г. зарегистрировано очередное увеличение количества подобных преступлений на 11,9%, что составило 696 преступлений. Динамика данных показателей такова, что за прошедшие почти десять лет с 2004 г. количество преступлений экстремистской направленности увеличилось в пять с половиной раз. Особую тревогу вызывает распространенность проявлений религиозного экстремизма. Это доказывает тот факт, что, согласно составляемому Министерством юстиции Российской Федерации Перечню некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности, количество выявленных и ликвидированных религиозных организаций деструктивного и оккультного характера составляет около 39% из общего списка. В отношении запрещенных экстремистских материалов, изданных религиозными организациями, цифры несколько выше — около 60%. Изложенное актуализирует вопрос об административно-правовом статусе органов внутренних дел в сфере противодействия экстремистской деятельности, в том числе о его компетенционной составляющей. Тем более что Федеральный закон Российской Федерации от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» возложил на полицию функции головного координатора антиэкстремистской деятельности, указав на то, что обязанность по предупреждению, выявлению и пресечению экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан возложена на полицию. Рассмотрим вопрос о компетенции ОВД в сфере противодействия религиозному экстремизму подробнее. Следует отметить, что детерминированность элементов системы органов внутренних дел предполагает такую взаимосвязь подразделений и служб, при которой состояние и деятельность одного структурного элемента органа внутренних дел, безусловно, отражаются на состоянии и деятельности других элементов. Поэтому распределение вопросов компетенции тех или иных подразделений должно заключаться в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить самостоятельность и целевую направленность на конкретный объект воздействия (как правило, группу однородных общественных отношений) и в то же время сохранить возможность комплексного участия сил и средств в профилактике наиболее актуальных угроз общественной безопасности и правопорядку, возможных очагов конфликтов на религиозной почве. Например, подразделение уголовного розыска и подразделение по противодействию экстремизму в рамках МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации имеют различную компетенцию и направления работы, однако если эти подразделения в вопросах профилактической или иной работы антиэкстремистской направленности, информационного обмена не взаимосвязаны и каждый из них пытается решить узкопонимаемые задачи, то это неизбежно отрицательно скажется на деятельности органа в целом. В наиболее общем виде компетенцию можно охарактеризовать как «определяемые законодательством предметы ведения (сфера деятельности, круг вопросов, подлежащих разрешению), соответствующий им объем полномочий и пределы деятельности должностного лица или государственного органа» <1>. Строго говоря, компетенционный блок элементов правового статуса органов внутренних дел (в том числе и полиции, как структуры, входящей в их состав и обладающей наиболее широкой компетенцией в рассматриваемой сфере) состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Весьма четко определил этот элемент административно-правового статуса Д. Н. Бахрах, указав на то, что «первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением государственной власти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия» <2>. ——————————— <1> Элементарные начала общей теории права: Учеб. пособие для вузов / Под общ. ред. д. ю.н., проф. В. И. Червонюка // Право и закон. М.: КолосС, 2003. <2> Бахрах Д. Н. Коллективные субъекты административного права // Известия вузов. Правоведение. 1991. N 3. С. 68.
Следует отметить, что основным нормативным актом, регламентирующим компетенцию полиции в вопросах противодействия экстремизму, является Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции», в котором указано, что на полицию возлагаются обязанности: «16) принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан; 17) участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов». Для реализации указанных направлений борьбы с преступностью полиция применяет весь спектр мер, предусмотренных как вышеназванным Законом, так и специальными нормативными правовыми актами, регламентирующими противодействие экстремистской деятельности. Значительный интерес представляют ведомственные нормативные акты, на основании которых строится деятельность полиции в рассматриваемой сфере. Что касается предупреждения экстремистской деятельности, то данная работа подразделениями полиции осуществляется на основании Приказа МВД России от 17 января 2006 г. N 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (в ред. Приказов МВД России от 29.01.2009 N 60, от 21.08.2010 N 618, от 25.12.2010 N 883, от 30.12.2011 N 1340). В приложении 1 к Приказу МВД России N 19 — Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений (в ред. Приказа МВД России от 30.12.2011 N 1340) указано, что основными задачами органов внутренних дел по предупреждению преступлений являются: выявление и анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению; выявление и постановка на профилактические учеты лиц, имеющих намерение совершить преступление; установление лиц, осуществляющих приготовление к преступлению и (или) покушение на преступление, и принятие мер по пресечению их противоправной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; привлечение к работе по предупреждению преступлений общественных объединений правоохранительной направленности и граждан; предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. При этом согласно п. 17 Инструкции сотрудники подразделений по противодействию экстремизму: «17.1. Проводят мониторинг оперативной обстановки в области противодействия экстремистской деятельности. 17.2. Принимают меры по разобщению экстремистских организаций (сообществ) на ранних стадиях формирования путем поиска и своевременной реализации информации упреждающего характера. 17.3. Осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по предупреждению преступлений, отнесенных к компетенции подразделений по противодействию экстремизму. 17.4. В пределах компетенции осуществляют мероприятия по недопущению проникновения представителей экстремистских организаций (сообществ) в органы государственной власти. 17.5. Участвуют в правовой пропаганде и информировании населения о результатах работы в установленной области деятельности. 17.6. Разрабатывают и организуют проведение специальных операций и оперативно-профилактических мероприятий в установленной области деятельности. 17.7. Выявляют при проведении оперативно-розыскных мероприятий причины и условия, способствующие совершению преступлений, принимают в пределах компетенции меры по их устранению». Важное место в нормативном правовом обеспечении деятельности подразделений полиции по противодействию экстремизму занимает Приказ МВД России от 31.10.2008 N 940, в котором сформулированы основные задачи по противодействию экстремизму органами внутренних дел МВД России, а также основные функции и полномочия органов и подразделений МВД России, ответственных за противодействие экстремизму, особенно в отношении руководящего аппарата МВД России и научных подразделений, разрабатывающих методические рекомендации по координации действий, и других правоохранительных органов и специальных служб в противодействии экстремизму. Следует обратить внимание, что ГУПЭ МВД России и входящие в его состав управления определяют, в соответствии с установленной компетенцией, основные направления антиэкстремистской деятельности и осуществляют нормативно-методическое обеспечение нижестоящих подчиненных подразделений органов внутренних дел. В пределах своей компетенции они осуществляют контроль и оказание практической помощи в организации деятельности подразделений МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, УВДРО МВД России на рассматриваемом направлении. Указанные структуры совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, организациями, общественными объединениями участвуют в разработке нормативных правовых актов и программно-целевых мероприятий, направленных на противодействие экстремистской деятельности. Отдельные элементы компетенции органов внутренних дел и особенности проведения исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлениями экстремизма, определяет Приказ от 25.11.2010 Министерства юстиции Российской Федерации N 362, Министерства внутренних дел Российской Федерации N 810, Федеральной службы безопасности Российской Федерации N 584 «О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности учреждений (подразделений), осуществляющих проведение исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлением экстремизма». Четкие практические рекомендации по реализации полномочий органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму содержатся в Приказе МВД России от 30.12.2009 N 1012дсп «Об утверждении наставления по организации деятельности подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, осуществляющих в пределах компетенции выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений и правонарушений экстремистской направленности». В целом следует отметить, что имеющаяся законодательная и ведомственная нормативная правовая база в области регламентации деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму представляет собой достаточно органичную конструкцию, способную решать поставленные перед ней задачи. Вместе с тем совершенно очевидно, что, несмотря на принимаемые меры, межэтническую, межконфессиональную напряженность, деятельность религиозных организаций и сект, признанных экстремистскими, многочисленные деструктивные явления в политической сфере и другие негативные тенденции экстремистской направленности приостановить не удается. В основе этого лежит (помимо общеизвестных социальных факторов) хроническая разобщенность усилий подразделений полиции даже в рамках одного и того же органа внутренних дел, а тем более в различных субъектах Российской Федерации, различных аппаратах следствия, слабая взаимосвязь с действиями иных субъектов антиэкстремистской деятельности. На этом направлении ослаблено внимание руководителей региональных органов внутренних дел в отношении предотвращения преступлений экстремистской направленности на ранней стадии (приготовления либо покушения). Часто при расследовании преступлений экстремистская мотивация не учитывается. В отношении противодействия проявлениям религиозного экстремизма негативно сказывается отсутствие среди сотрудников полиции специалистов в данной области, слабое взаимодействие с религиозными и общественными объединениями. Помимо этого, остро необходимо определить объем работ, компетенцию сотрудников подразделений полиции, со стороны которых противодействие экстремизму реализуется косвенно, путем выполнения собственных задач и функций в сфере охраны правопорядка. Речь идет прежде всего о должностных обязанностях участкового уполномоченного полиции и сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних. На настоящий момент четкого алгоритма их действий не выработано, а потому данное направление деятельности результативно далеко не в полном объеме. При этом потенциал выявления преступлений экстремистской направленности со стороны указанных подразделений весьма высок. Скорейшее решение перечисленных и иных проблемных вопросов в деятельности органов внутренних дел, безусловно, будет способствовать качественному изменению состояния дел в сфере противодействия как религиозному, так и иным видам экстремизма на территории Российской Федерации.
