(Пролетенкова С. Е.) («Юридический мир», 2013, N 6)
ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИИ
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук, доцент.
Автор рассматривает полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия религиозному экстремизму. В статье выявлены недостатки в их деятельности, которые существенно снижают эффективность данного направления работы, определены пути их преодоления.
Ключевые слова: органы государственной власти, Президент, Правительство, религиозный экстремизм, эффективность.
The problems of public authorities in the fight against religious extremism in Russian Federation S. E. Proletenkova
The author considers the powers of the supreme bodies of state power of the Russian Federation in the sphere of combating religious extremism. The article reveals shortcomings of their activities that reduce the effectiveness in this area of work, the ways to overcome them.
Key words: public authorities, the President, the Government, religious extremism, efficiency.
Совершенно обоснованным является утверждение о том, что вся деятельность государства функционально направлена на регулирование важнейших для социума вопросов. Наряду с решением социальных, правовых, экономических проблем, важное место в деятельности государства занимают вопросы обеспечения правовой охраны и защиты граждан от противоправных посягательств, и практика показывает, что с течением времени это направление становится все более актуальным, а иногда и приоритетным. Вместе с тем вопрос об отнесении правоохранительной функции к функциям государства в научной среде имеет неоднозначную оценку. В частности, многие ученые, например В. С. Афанасьев <1>, Р. А. Ромашов <2>, И. И. Мушкет, Е. Б. Хохлов <3>, по различным причинам не называют данную функцию в составе государственных функций. Мы, не вдаваясь в полемику по данному вопросу, поддерживаем противоположную точку зрения, изложенную Н. В. Черноголовкиным <4>, Г. А. Тумановым <5> и удачно сформулированную И. И. Сыдоруком, которая заключается в том, что «правопорядок есть, по сути, условие существования самого социального института государства, поэтому он (правопорядок) является целью государства как такового, а потому и его деятельность по охране правопорядка должна рассматриваться не иначе как государственная функция, атрибутивно присущая любому типу государства, действующему в любой исторической эпохе» <6>. ——————————— <1> Теория права и государства / Под ред. проф. В. В. Лазарева. С. 286. <2> Ромашов Р. А. Государство (предпосылки возникновения, механизм функционирования, критерии классификации): Учебно-научное пособие. СПб.: Ин-т правоведения и предпринимательства, 1998. С. 47. <3> Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб.: СПбГУ, 1998. С. 31. <4> Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 134 — 135. <5> Туманов Г. А. Теоретические проблемы научной организации управления в органах внутренних дел: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 1974. С. 17. <6> Сыдорук И. И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации (теоретическое административно-правовое исследование): Дис. … д. ю.н. М., 2002. С. 144.
Таким образом, органы государственной власти, реализуя правоохранительную функцию государства, согласно ст. 4 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», с одной стороны, выступают единым механизмом в борьбе с проявлениями экстремизма, в том числе религиозного, в российском обществе, а с другой стороны, практикуют своеобразную «специализацию труда», т. е. выделение трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В идеале, при всей присущей «системе сдержек и противовесов» <7> автономности и институциональности, все ветви власти должны действовать в рамках единого организационного замысла и обеспечивать проведение единой политики борьбы с противоправными посягательствами подобного рода. Вместе с тем разнообразие векторов воздействия на регулируемые правоотношения обеспечивается функциональной спецификой органов государства, связанной с их принадлежностью к той или иной ветви государственной власти. Из изложенного можно сделать обоснованный вывод о том, что высшее структурное звено противодействия религиозному экстремизму образуют Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, деятельность которых, в зависимости от компетенционной составляющей их административно-правового статуса, направлена и на отдельные вопросы поддержания правопорядка в обществе. ——————————— <7> Система сдержек и противовесов — политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена между независимыми друг от друга ветвями: законодательной, исполнительной и судебной, наделенными вместе с тем контролирующими по отношению друг к другу функциями. Предложена Джоном Локком. Термин введен Шарлем-Луи де Монтескье.
Особое место в структуре высших органов государственной власти занимает Президент Российской Федерации, который является главой государства и не входит ни в одну из обозначенных ветвей власти. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации в области охраны правопорядка обусловлен тем, что он обеспечивает единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей и т. д. Что касается его полномочий в сфере правоохраны и поддержания правопорядка, можно с уверенностью сказать, что они носят широчайший характер. На практике это находит выражение в том, что все стратегические решения, от организационного обновления правоохранительных структур до усиления борьбы с преступностью на отдельных направлениях, на протяжении длительного периода реформирования страны начиная с 1991 г. и по сей день были инициированы именно президентскими указами. Сфера противодействия проявлениям экстремизма не является исключением. Важным для формирования системы обеспечения национальной безопасности и противодействия экстремистской деятельности как ее части является то обстоятельство, что все силовые и правоохранительные структуры находятся в непосредственном подчинении Президента РФ. Он утверждает положения об этих органах, назначает на должности и освобождает от должности первых руководителей правоохранительных министерств и ведомств. Кроме того, согласно положениям Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» Президент РФ принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, по введению военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Вместе с тем следует согласиться с мнением И. И. Сыдорука о том, что «было бы неверным идеализировать президентскую деятельность по обеспечению правопорядка» <8>. В частности, указанный автор приводит примеры неверных политико-правовых решений Президента России в период реформирования 1990-х гг., касающихся организационного построения правоохранительных органов. ——————————— <8> Сыдорук И. И. Указ. соч. С. 169.
Применительно к противодействию религиозному экстремизму существенными недостатками президентской деятельности, а также деятельности органов государственной власти всех уровней, на наш взгляд, серьезно осложнившими межконфессиональные отношения в стране, являются: во-первых, недостаточное внимание, уделяемое сложной этнонациональной и религиозной ситуации в стране в период 1991 — 1995 гг., граничащее с утратой контроля в этой сфере; во-вторых, реализуемая в последующие годы политика явных конфессиональных предпочтений. В частности, «светская власть» к концу 2000-х гг. перешла от публичной демонстрации своего вероисповедания к институциональным преференциям — реституции церковной собственности и введению в школах преподавания основ религиозной культуры (в последнем случае подразумевается, что в абсолютном большинстве будет выбрана православная культура). По нашему мнению, указанное далеко не предел, поскольку Патриарх Московский и всея Руси Кирилл — предстоятель Русской Православной Церкви сразу после интронизации заявил о стремлении к «симфонии» церковной и светской власти. Подтверждением этого процесса является резкое ускорение сближения органов государственной власти с Московским Патриархатом в публичной сфере, которое наблюдалось в 2011 — 2012 гг., накануне и во время федеральных предвыборных кампаний. Интересным, на наш взгляд, представляется исследование, проведенное Центром стратегических разработок <9> в октябре 2012 г. В частности, оно показало, «что на рейтинге В. Путина отражаются многочисленные скандальные ситуации, связанные со священнослужителями (в том числе суд над Pussy Riot, который происходил при очевидном вмешательстве РПЦ и федеральной власти). Эти и другие истории негативно повлияли как на имидж иерархов РПЦ, так и на имидж светской власти» <10>. ——————————— <9> Центр стратегических разработок — некоммерческая организация, один из основных аналитических центров при Правительстве РФ. Создан в 1999 г. <10> Рейтинг Президента падает из-за патриарха // Ведомости. 24.10.2012. URL: http://www. vedomosti. ru/newspaper/article/332531/kakofoniya_vlastej.
Существенные опасения вызывает также тот факт, что после принятия Федерального закона 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» неоднократно нарушаются и его нормы, в частности п. 4 ст. 4, указывающий: «4. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии». Фактически данное положение конкретизирует то, что светский характер государства автоматически обязывает государственных служащих всех рангов, в том числе и Президента РФ, Председателя Правительства РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и иных, воспринимать свою религиозность как сугубо личное дело и избегать ее публичной демонстрации. Они не должны использовать свои властные возможности (пресловутый «административный ресурс») для проявления повышенного внимания к приверженцам своей конфессии и выражения невнимания к остальным. Систематично демонстрируемое публичное выражение собственных религиозных взглядов руководителями высших органов государственной власти и представителями политической элиты приводит к тому, что, выражая единомыслие с руководством, подобным же образом ведут себя министры и главы субъектов Российской Федерации, полномочные представители Президента РФ в округах, главы администраций всех уровней и т. д., причем в «мусульманских» регионах происходят аналогичные процессы демонстрации соответствующей религиозной принадлежности. Не все гладко и с соблюдением органами государственной власти различных уровней п. 2 ст. 4 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которому государство не должно возлагать на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления. В частности, явно противозаконным предстает наделение некоторыми региональными нормативными актами, в основном действующими в республиках Северного Кавказа, неоправданными государственными полномочиями отдельных региональных религиозных организаций. Существенные противоречия в общественном мнении вызывают также факты излишнего вмешательства религиозных объединений в деятельность силовых ведомств. Например, в прессе достаточно давно обсуждается вопрос о правомерности введения института военных священников. «В январе 2010 г. в войсках Северо-Кавказского военного округа появились первые штатные священнослужители. Правда, официальной должности «военный священник» в армии пока не будет. Представители духовенства будут называться помощниками командиров по работе с верующими военнослужащими. На базе Рязанского военного училища будет создан специальный факультет для подготовки военного духовенства» <11>. ——————————— <11> Батюшка особого назначения // Журнал Московской Патриархии. 2010. N 2.
При этом подобного взаимодействия в Федеральном законе от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» не предусмотрено, а п. 4 ст. 8 гласит: «Государство не несет обязанностей по удовлетворению потребностей военнослужащих, связанных с их религиозными убеждениями и необходимостью отправления религиозных обрядов». Министерство внутренних дел и его подразделения и службы также пользуются весьма своеобразными «духовными» средствами усиления правоохранительной деятельности, активно участвуя и инициируя религиозные церемонии. Эти и многие другие нарушения принципа светского государства в деятельности органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления во многом провоцируют неблагоприятную обстановку межконфессионального соперничества, разделения людей по вероисповедному признаку на угодных и неугодных, что, безусловно, не способствует процессу поступательного формирования системы противодействия религиозному экстремизму. Вместе с тем проблемы, касающиеся многочисленных недоработок и противоречий, как в федеральном, так и в региональном законодательстве о свободе совести, свободе вероисповедания и противодействии экстремистской деятельности, решаются слабо. До настоящего времени, несмотря на многолетнее обсуждение, не разработаны и не приняты концептуальные правовые акты, регламентирующие профилактику правонарушений в Российской Федерации, ведение религиозной образовательной деятельности, развитие государственно-конфессиональных отношений, ведение миссионерской деятельности на территории Российской Федерации и др.
