(Пролетенкова С. Е.) («История государства и права», 2013, N 8)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
——————————— <*> Proletenkova S. E. Theoretical aspects of building a system to counter extremism in the Russian Federation.
Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук, доцент.
В статье представлен методологический анализ системы противодействия экстремизму в Российской Федерации. Автором рассмотрена теоретическая концепция построения данной системы.
The article presents a methodological analysis of system to combating extremism in the Russian Federation. The author deals with the theoretical concept of building the system.
Key words: religious extremism, organization, countering, methodology, the system.
В пункте 40 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации <1> указано, что «В целях обеспечения государственной и общественной безопасности: … развивается система выявления и противодействия глобальным вызовам и кризисам современности, включая международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и этнический сепаратизм…». Данное положение свидетельствует о наличии в Российской Федерации системного подхода к решению задач в сфере противодействия религиозному экстремизму и иным, указанным в Стратегии, негативным тенденциям, или проще говоря, о выработке такой системы обеспечения национальной безопасности, в которую в качестве структуры меньшего порядка (подсистемы) входит противодействие любым проявлениям экстремизма, в т. ч. религиозного, и иные подсистемы. Использование комплексного системного подхода в решении таких сверхсложных задач, какой является обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, вполне оправдано, поскольку, во-первых, сами угрозы национальной безопасности все чаще стали носить характер системности (например, религиозный экстремизм и радикализм, международный терроризм и др.); во-вторых, следует согласиться с В. Н. Кузнецовым в том, что «все больший удельный вес стали занимать технологии предотвращения угроз, что увеличило роль интеллектуального фактора в осуществлении тактики и стратегии обеспечения безопасности» <2>. Важнейшей частью такого методологического подхода к обеспечению безопасности в целом и противодействию отдельным ее угрозам в частности является решение всех аспектов организации функционирования системы, к которым можно отнести, прежде всего, определение оптимальной структуры и анализ функционирования структурных составляющих. При этом, как правило, основополагающее значение в части определения организационной составляющей имеют: принципы, на которых построена система, распределение функций между компонентами системы, потенциальные возможности компонентов системы и др. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // РГ. 2009. 19 мая. <2> Кузнецов В. Н. Социология безопасности: Учеб. М., 2003. С. 31 — 32.
Организация соответствующих подсистем системы национальной безопасности, в нашем случае — подсистемы противодействия религиозному экстремизму, происходит по той же схеме, что и организация основной системы, отличаясь от нее функциональной направленностью всех элементов на решение более узких правоохранительных задач, созданием специальных организационных структур или наделением дополнительными функциями уже существующих, способных оказывать позитивное воздействие на соответствующие правоотношения. Интересной, применительно к рассматриваемому вопросу, является универсальная схема организации управления, предложенная М. Вебером в его «теории бюрократической структуры организации» <3>, которая, на наш взгляд, значительно превосходит по качеству прогнозируемости результата альтернативные концепции Р. К. Мертона, Ф. Селзника, А. У. Гоулднера. ——————————— <3> Вебер М. Избранные произведения / Пер. с нем.; сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; предисл. П. П. Гайденко; коммент. А. Ф. Филиппова. М.: Прогресс, 1990.
Так, М. Вебер считал, что бюрократическая система должна обеспечить скорость, точность, порядок, определенность, непрерывность и предсказуемость. Экстраполируя его взгляды на формирование системы противодействия религиозному экстремизму, ее можно представить следующим образом: 1) государство на основе внешнеполитического и внутриполитического анализа выявляет угрозу возникновения религиозного экстремизма и ее степень; 2) разрабатывается комплекс мероприятий для нейтрализации угрозы; 3) формируются государственные структуры, наделенные необходимой компетенцией в сфере устранения угрозы; 4) государство выделяет созданным структурам необходимые силы и средства для реализации задач в области противодействия религиозному экстремизму, управляет ими и осуществляет контроль. Безусловно, предложенная общая схема государственного управления общественно значимыми процессами имеет свое воплощение на практике. Более того, правоохранительная деятельность государства во многом строится именно по такому методологическому принципу. Однако для полноценного противодействия угрозам, имеющим разнообразное факторное поле, какой является и религиозный экстремизм, указанная схема представляется слишком узкоспециализированной. В частности, практика показывает, что формирование структуры специализированных государственных органов является недостаточным инструментарием для эффективного достижения результата. Это вызвано тем, что нелинейность происходящих в обществе социальных процессов вынуждает искать новые нетрадиционные подходы в противодействии наиболее опасным видам преступности, посягающим на устои общества, что, в свою очередь, предопределяет необходимость выработки комплексного межотраслевого подхода. Следовательно, при построении системы противодействия религиозному экстремизму эффективным будет включение в нее не только образованных государством структурных компонентов, но и элементов, устраняющих социальные факторы возникновения религиозного экстремизма, например, в рамках взаимодействия с общественными и религиозными организациями, поддержки социальной деятельности таких организаций, защиты граждан от фактов противозаконной религиозной деятельности, самозащиты граждан и т. д. Указанное сочетается с сформировавшимся в последнее время убеждением мирового сообщества относительно фундаментальных задач в деятельности любого государства, среди которых называют: «утверждение основ законности, поддержание сбалансированной политической обстановки, вложение инвестиций в сферу социального обеспечения и инфраструктуру, поддержка незащищенных групп населения, развитие гражданского общества» <4>. ——————————— <4> Государство в меняющемся мире: отчет о мировом развитии. М.: Прайм ТАСС, 1997. С. 4.
Сложность построения системы противодействия религиозному экстремизму, а в конечном счете и системы обеспечения национальной безопасности, наряду с любыми многокомпонентными системами, заключается в том, что, с одной стороны, она зависит от особенностей функционирования ее составных частей, которые являются своеобразными секторами обеспечения безопасности, а с другой — как и любой системе, ей присуща эмерджентность (от англ. emergence — возникающий, неожиданно появляющийся) <5>, т. е. наличие у какой-либо системы особых свойств, не присущих ее подсистемам и блокам, а также сумме элементов, не связанных особыми системообразующими связями; несводимость свойств системы к сумме свойств ее компонентов. Минимизации подобного дуализма в поведении системы, на наш взгляд, может способствовать серьезный прогностический подход к каждому из ее структурных элементов, способный определить его конечное влияние на достижение общей цели в области безопасности. В этом отношении нам близок подход А. А. Прохожева, который указывает на то, что «разработка мер по обеспечению национальной безопасности должна начинаться не только с формулирования целей политики в области национальной безопасности, как это обычно практикуется, а в определенной мере с обоснования альтернативных сценариев, представляющих возможные варианты будущего состояния национальной безопасности» <6>. ——————————— <5> Комлев Н. Г. Словарь иностранных слов. М., 2006. <6> Прохожев А. А. Системный подход к проблеме национальной безопасности Российской Федерации и ее обеспечению // Анализ систем на пороге XXI века: теория и практика: Материалы межвуз. науч.-практ. конф. М., 1997. Т. 4. Кн. 1. С. 4.
Вместе с тем подход к осуществлению противодействия экстремистской деятельности, продемонстрированный в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности», не позволяет говорить о наличии в нем полноценных характеристик системности. В частности, ст. 4 указанного Закона достаточно расплывчато указывает на то, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции». Статья 5, также без какой-либо конкретизации и упоминания о внутренних организационных связях, называет тех же субъектов противодействия, которые «в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в т. ч. воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности». Более ни один нормативный правовой акт, регламентирующий правоотношения в рассматриваемой сфере, не описывает организационное построение системы противодействия не только религиозному экстремизму, но и в целом экстремистской деятельности, сводя организацию данной работы к выполнению соответствующих функций уполномоченными правоохранительными органами. Таким образом, на законодательном уровне прописана лишь совокупность отдельных компонентов (структурных элементов) противодействия, слабо связанных между собой. А если учесть огромное количество несоответствий и противоречий, имеющихся на сегодняшний день в законодательстве о противодействии экстремистской деятельности, становится понятно, что на практике дело обстоит еще хуже и сводится к выполнению минимальных задач на рассматриваемом направлении каждым из субъектов противодействия. Так, когда 25 мая 2009 г. состоялось заседание Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, посвященное вопросам правового регулирования в сфере противодействия экстремизму, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации В. Гринь доложил, что «с начала 2007 г. по май 2009 г. при осуществлении надзора в сфере исполнения законодательства о противодействии экстремизму выявлено 88775 нарушений законов, из них 2570 незаконных правовых актов» <7>. ——————————— <7> Гринь В. Из доклада, изложенного 25 мая 2009 г. в Совете Федерации на расширенном заседании Комитета СФ по правовым и судебным вопросам на тему: «Состояние законности в сфере противодействия экстремистской деятельности» // URL: http://www. psj. ru/news/detail. php? ID=17386.
Как показывает практика, состояние в этой сфере с 2009 г. изменилось незначительно. В этом следует согласиться с мнением С. В. Борисова, который, исследовав данный вопрос, указал на то, что «принимаемые государственными органами меры в настоящее время оказываются малоэффективными. Между тем экстремизм превратился в одну из наиболее острых политико-правовых проблем российского общества» <8>. ——————————— <8> Борисов С. В. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 9.
Еще дальше в своей оценке современной ситуации идет С. А. Воронцов, который подчеркивает, что «…отечественные политические элиты все более и более убеждаются в принципиальной невозможности противодействия тем или иным экстремистским практикам в рамках классической либерально-демократической парадигмы, реализация принципов которой привела к ощутимому ослаблению институциональных субъектов антиэкстремистской деятельности в стране, недопустимому искажению их основных функций (правоохранительных структур, органов государственной и муниципальной власти, средств массовой информации и др.)» <9>. ——————————— <9> Воронцов С. А. Антиэкстремистская деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в институционально-правовом контексте: Дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 74.
Возможно, причиной сложившейся ситуации является обстоятельство, которое все чаще подчеркивается в современной научной литературе, заключающееся в том, что «в современных организационных явлениях превалирует статическая доминанта» <10>. Российский подход в этой и многих других сферах государственного управления до настоящего времени отличает создание новых, а также перепрофилирование уже существующих государственных органов и их структурных элементов для решения той или иной задачи, причем без четкой проработки вопросов их координации и взаимодействия, исключения дублирования функций и т. д., а проще говоря, без увязывания их в единую систему, способную выполнять поставленные задачи в рамках единого концептуального замысла. Именно поэтому многие органы, задействованные в вопросах обеспечения безопасности, да и в целом многие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения пребывают в состоянии вялотекущих организационно-структурных пертурбаций, не позволяющих им в полном объеме обеспечить решение стоящих перед ними задач. Таким образом, представляется, что обострение угрозы роста экстремистских проявлений на территории Российской Федерации, подтверждаемое в т. ч. цифрами официальной статистики (по итогам 2012 г. наблюдается рост преступлений экстремистской направленности на 11,9%), требует выработки новых теоретических и практических подходов, прежде всего с позиции системности, способных решить задачи концептуального, правового, организационного и структурного построения целостной системы противодействия экстремизму в Российской Федерации, в т. ч. его отдельным формам. ——————————— <10> Основы социального управления / Под ред. В. Н. Иванова. М., 2001. С. 134.
