(Пролетенкова С. Е.) («Российский следователь», 2013, N 7)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ <*>
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
——————————— <*> Proletenkova S. E. Theoretical aspects of policing in countering religious extremism.
Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук, доцент.
В статье анализируются теоретические подходы к определению понятия «административно-правовой статус» в преломлении на деятельность полиции по противодействию религиозному экстремизму в Российской Федерации. Автор выделяет основные элементы данного понятия и раскрывает их содержание.
The article analyzes the theoretical approaches to the definition of «administrative-legal status» as it relates to the activities of the police to counter religious extremism in Russia. The author highlights the main elements of the concept and the content reveals.
Key words: administrative-legal status, religious extremism, crime, element, law.
Многочисленность научных исследований в последние годы, посвященных вопросу противодействия экстремизму и радикализму в современном обществе, доказывает тот факт, что данный сегмент правоохранительной деятельности представляет собой сложное социальное явление, рассмотрение которого возможно с различных сторон. С позиции организации и деятельности административно-юрисдикционных органов оно может быть определено как урегулированная правовыми нормами правоохранительная, правоприменительная деятельность по профилактике, выявлению, пресечению правонарушений экстремистской направленности, нейтрализации их последствий, а также привлечению к ответственности лиц, виновных в их совершении, в целях обеспечения в государстве законности, общественного порядка, общественной и национальной безопасности. В настоящее время самым многочисленным субъектом противодействия экстремистской деятельности, в т. ч. и религиозного характера, является МВД России, которое использует для этих целей свои основные силы — органы внутренних дел и внутренние войска. Указанное обусловлено тем, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. N 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. Указов Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 254, от 5 сентября 2011 г. N 1158) на органы внутренних дел возложена функция головного координатора всей деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений экстремисткой направленности. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» обязанность по предупреждению, выявлению и пресечению экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан возложена на полицию. В отличие от многих других административно-юрисдикционных органов, участвующих в противодействии экстремистской деятельности, полиция имеет развитую территориальную систему и опыт гибкого внесения в нее изменений, налаженную повседневную связь с населением; обладает массивом информации о состоянии преступности и о лицах, склонных к их совершению; располагает теоретическими разработками и богатейшим практическим опытом противодействия правонарушениям различной направленности, накопленными в ходе деятельности, и широкими ресурсными возможностями для осуществления непрерывной и своевременной борьбы как с преступлениями, так и с административными правонарушениями. В связи с указанным актуальным представляется вопрос об административно-правовом статусе органов внутренних дел в рассматриваемой сфере. Анализ научной литературы, увидевшей свет в последние годы, убедительно показывает: в юридической науке в настоящее время формируется представление о том, что «органы внутренних дел в качестве участника обеспечения различных видов безопасности как в целом, так и их структурные подразделения представляют собой коллективные субъекты права, компоненты исполнительной власти, государственного аппарата» <1>. Каким же образом происходит реализация их прав и обязанностей в различных сферах деятельности? ——————————— <1> Степаненко Ю. В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: Дис. … д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 95.
Наукой теории государства и права признано, что «законодательно установленные государством и взятые в единстве права, свободы и обязанности субъекта правоотношений составляют его правовой статус» <2>. ——————————— <2> Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000. С. 137.
При этом субъективное право рассматривается как возможность притязать на определенную линию поведения и соответствующее поведение контрагентов (государственных органов, должностных лиц, юридических лиц и граждан, а также любых других участников общественных отношений), опираясь при этом на действие законов и подзаконных нормативных правовых актов <3>. Юридическая обязанность, в свою очередь, представляет собой вид и меру государственно-целесообразного, разумного, полезного, объективно обусловленного поведения субъекта права, призванного вносить порядок в жизнь общества <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <3> Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 49; Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2001. С. 298. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <4> Матузов Н. И. Юридические обязанности // Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2001. С. 306.
М. Н. Марченко совершенно верно указывает на то, что именно правовой статус является сердцевиной нормативного выражения основных принципов взаимоотношений между субъектом права и государством. «По своей сути он представляет собой систему эталонов, образцов поведения субъектов, поощряемых и защищаемых от нарушения государством и, как правило, одобряемых обществом» <5>. ——————————— <5> Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Зерцало, 2004.
Поскольку любая правовая норма носит представительно-обязывающий характер, она предусматривает как возможное, так и должное поведение. В этом случае обязанность — способ обеспечения реализации прав, условие их реальности и эффективности, а право — сфера власти и свободы деятельности субъекта права, ограниченная лишь рамками закона. Применительно к определению правового статуса целесообразно отметить, что в результате большого количества исследований, посвященных этому вопросу, многие общетеоретические понятия, относящиеся к данному явлению, со временем приобрели общепризнанный характер и стали аксиоматичными <6>. Указанное освобождает от необходимости лишний раз останавливаться на отдельных моментах, не требующих дополнительного подтверждения. ——————————— <6> См., например: Цабия Д. Д. Статус органа управления // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 126 — 127; Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000; Пронина В. С. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971; Административное право Российской Федерации / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М., 1997; Атаманчук Г. В. Государственное управление: организац.-функцион. вопр. М., 2000; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Органы Советского общенародного государства / Под ред. Б. Н. Топорнина, Б. М. Лазарева, М. А. Шафира. М., 1979.
Совершенно логичным представляется указание Д. П. Звоненко на то, что «административно-правовой статус конкретного участника правоотношений представляет собой неотъемлемый элемент общего правового статуса данного субъекта, сочетается со статусами, устанавливаемыми нормами иных отраслей права, во многих случаях выступая в качестве приоритетного» <7>. ——————————— <7> Административное право: Учеб. / Д. П. Звоненко, А. Ю. Малумов, Г. Ю. Малумов. М.: Юстицинформ, 2007.
Разработке концепции административно-правового статуса было посвящено значительное количество исследований. Так, различные теоретические аспекты основополагающих категорий административно-правовой науки, в т. ч. и административно-правового статуса, подробно исследовались в работах широко известных отечественных ученых-административистов: Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, Ю. А. Тихомирова и др. <8>. ——————————— <8> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997; Административное право: Учеб. М.: Изд-во РАГС, 2003; Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд. М., 2006; Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Он же. Административная ответственность граждан в СССР. М., 1989; Он же. Административное право России. М., 2001; Он же. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. N 3; Он же. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение. 1993. N 5; Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: Дис. … д-ра юрид. наук. М., ВНИИ МВД СССР. 1982; Он же. Правоотношения в механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Киев, 1982; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001; Он же. Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд. М., 2008.
Не останавливаясь подробно на сравнении тех или иных подходов к указанной проблеме, отметим лишь мнение о том, что в целом этот вопрос претерпел серьезную эволюцию. С течением времени в работах уточнялись количество элементов административно-правового статуса и их место в общей структуре. Работа ученых в названном направлении позволила перейти от простого перечисления элементов <9> указанного явления, имевшего место на начальных этапах, до выработки методологии в его изучении. ——————————— <9> Например, Цабия Д. Д. в указанной работе в числе структурных элементов правового статуса органа управления называет: наименование, порядок и способ образования, территорию деятельности, задачи и функции, объем и характер полномочий, формы и методы деятельности, источник финансирования, ответственность и др. При этом, несмотря на упоминание отдельных элементов, такой основополагающий элемент, как «компетенция», не называется.
Существовавший на ранних этапах исследований формальный подход позволил впоследствии уточнить перечень типичных аспектов, необходимых для выявления административно-правового статуса любого государственного органа <10>. ——————————— <10> См., например: Пронина В. С. Указ. соч. С. 61; Органы Советского общенародного государства. С. 61.
Так, на сегодняшний день можно говорить о том, что, не называя отдельных элементов в его структуре, изучение указанной категории должно давать ответ на следующие вопросы: органом какого государства выступает данная структура; к какому виду организационно-правовых форм по основному содержанию своей деятельности относится данный орган; кто этот орган учреждает, образует и формирует; перед кем орган несет ответственность и является ли он самостоятельной единицей или включен в более сложную организацию; какова компетенция данного органа; какова юридическая сила актов данного органа и каковы их наименования; какими государственными символами обладает данный орган; каковы источники его финансирования; обладает ли он правами юридического лица и некоторые другие. Все это важные составляющие административно-правового статуса, однако их пусть даже и полный «подбор» не создает исчерпывающего представления о рассматриваемой научной категории. В этом случае считаем целесообразным присоединиться к мнению доктора юридических наук Ю. В. Степаненко о том, что «правовой статус — сложная юридическая конструкция. Составляющие его элементы при исследовании не укладываются в рамки простейших перечней» <11>. Таким образом, для формирования полного представления об административно-правовом статусе любого государственного органа в той или иной сфере необходим особый методологический подход. ——————————— <11> Степаненко Ю. В. Указ. соч. С. 99.
В результате проведенного исследования при сравнении мнений различных ученых наиболее оптимальной по отношению к рассматриваемой проблеме представляется позиция Д. Н. Бахраха. В его работах <12> предложена следующая схема административно-правового статуса государственного коллективного субъекта. А именно он выделяет три блока: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию). ——————————— <12> Бахрах Д. Н. Государственная служба России. М.: Проспект, 2007. С. 57; Административное право: Учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М.: Норма, 2007. С. 89.
При этом применительно к противодействию религиозному экстремизму целевой блок элементов составляют юридически закрепленные цели, задачи и функции органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму. В структурно-организационный блок правового статуса входят: нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации отдельных структурных подразделений, осуществляющих такое противодействие в рамках органов внутренних дел, их подчиненности, установления и изменения организационных структур, а также право на внедрение перспективных организационных методов работы, способствующих активизации деятельности в указанном направлении. Компетенционный блок элементов состоит из совокупности властных полномочий как в целом органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму, так и их отдельных подразделений и служб. При этом в теоретическом плане следует заметить, что компетенционный блок включает два элемента: первый — совокупность прав и обязанностей в рассматриваемой сфере, связанная с участием в государственно-властных отношениях (в т. ч. право издавать определенные акты); второй — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия. В целом, опираясь на подход, предложенный Д. Н. Бахрахом, следует отметить, что достаточно спорным представляется вопрос о том, что за пределами административно-правового статуса остается такой элемент, как ответственность субъекта административно-правовых отношений за неправомерные действия либо за недобросовестное выполнение возложенных на него обязанностей. Отмечая особую актуальность и необходимость неукоснительного совершенствования и внедрения антиэкстремистских мер в практической деятельности органов внутренних дел и тяжесть возможных последствий при попустительстве и формализме в данной работе, мы считаем, что подотчетность и ответственность за принятие управленческих решений в этом направлении является частью компетенционного элемента административно-правового статуса органов внутренних дел. В этом смысле следует согласиться с мнением некоторых ученых <13>, рассматривающих ответственность коллективного субъекта права именно таким образом. ——————————— <13> Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 34; Сергиенко Л. А. О статусе субъектов права в условиях формирования информационного общества // Институты административного права России. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999. С. 169.
