(Чекалдина Т. Ф.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 11)
ФУНКЦИИ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ ПРИ ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Т. Ф. ЧЕКАЛДИНА
Чекалдина Татьяна Федоровна — старший преподаватель Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы реализации функций вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляется сопоставление функций вневедомственной охраны с функциями исполнительной власти, а также функциями органов внутренних дел.
Ключевые слова: охрана, имущественная безопасность, функция, органы внутренних дел, исполнительная власть, правопорядок, общественный порядок, безопасность.
Functions of Private Security at Internal Affairs Agencies T. F. Chekaldina
The article considers the legal and organizational aspects of realizing functions of private security at internal affairs agencies. The author compared private security functions to the functions of executive power as well as the functions of internal affairs agencies.
Органы внутренних дел имеют достаточно сложную структуру, а также выполняют различные разноплановые функции, в этой связи есть объективная необходимость рассмотреть функции вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Необходимо сказать, что милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей. Милиция общественной безопасности является органом дознания. Деятельность милиции общественной безопасности строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности. Как отмечается в научной литературе, вопрос о функциях милиции общественной безопасности относится к числу спорных <1>. Но в любом случае, как справедливо заметил С. С. Алексеев, «…нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, — ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий» <2>. Как известно, под функциями понимается работа, проводимая органом, функция — это основное направление деятельности <3>. ——————————— <1> См.: Ибрайбеков С. В. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции): Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 53. <2> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 35 — 36. <3> См.: Калинина Л. А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 77.
Д. Д. Цабрия в свое время писал о том, что функции управления представляют собой виды, или, скорее, разновидности той деятельности, которая осуществляется в процессе управления. Органы управления участвуют в выполнении функций государства посредством осуществления управленческих функций. Функции же органов управления являются, образно выражаясь, результатом соединения функций государства с функциями управления» <4>. ——————————— <4> См.: Цабрия Д. Д. О понятии и классификации функций управления // Проблемы государства и права. М., 1975. С. 43.
Как отмечает К. С. Бельский, «…функции следует определить как ведущее напыление в деятельности органов исполнительной власти, в них выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти, и с ними напрямую связан предоставляемый органам исполнительной власти объем государственно-властных полномочий» <5>. ——————————— <5> См.: Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 14.
К. С. Бельский, кроме определения функций исполнительной власти, осуществил их классификацию, которая приемлема и для настоящего исследования. Так, К. С. Бельский классифицировал функции исполнительной власти на две группы. В первой группе содержатся функции охраны общественного порядка и обеспечение национальной (государственной) безопасности, вторая важнейшая функция — регулятивно-управленческая, а также функция обеспечения прав и свобод граждан. Во вторую группу К. С. Бельский помещает следующие функции: необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, оперативно-исполнительная, юрисдикционная функция исполнительной власти <6>. ——————————— <6> См.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 14 — 21.
Функции милиции исследовались в целом ряде научных работ, в этой связи представляется необходимым остановиться на их кратком анализе. Согласно традиционной точке зрения, в частности, предлагаемой М. И. Еропкиным, система функций милиции включает в себя: административную, оперативно-розыскную, дознавательную (уголовно-процессуальную) деятельность <7>. ——————————— <7> См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1968. С. 81.
О. Ф. Мураметс говорит о том, что милиции свойственны четыре основные функции: — охрана общественных отношений от противоправных посягательств (преимущественно уголовных преступлений и административных правонарушений); — участие в социальной профилактике правонарушений; — обслуживание населения; — содействие государственным органам, общественным организациям, должностным лицам и гражданам в связи с обеспечением правопорядка <8>. ——————————— <8> См.: Мураметс О. Ф. Основные функции советской милиции // Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел. М., 1982. С. 45.
Следует отметить, что предлагаемая О. Ф. Мураметсом классификация функций милиции носит весьма абстрактный характер: к деятельности милиции общественной безопасности можно отнести лишь первые две функции. Недостаточно последовательна и система функций милиции, которую предложил С. И. Котюргин <9>. ——————————— <9> См.: Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 13.
Так, С. И. Котюргин подразделил функции милиции на общие и специальные. К общим функциям, по мнению С. И. Котюргина, относятся следующие: учет, прогнозирование, регулирование, контроль. Данные функции являются общими функциями публичного управления и, естественно, присущи милиции как органу исполнительной власти. К специальным функциям милиции, по мнению С. И. Котюргина, относятся: — общий и специальный надзор; — оперативно-розыскная деятельность; — дознание; — воспитательная функция; — обеспечение общественной безопасности; — обслуживание, применение мер принуждения и экономическая функция <10>. ——————————— <10> Там же.
Данный подход к характеристике функций также, на наш взгляд, не раскрывает сущность деятельности милиции. Ю. П. Соловей, подвергая критике традиционную систему функций милиции, говорит о том, что к функциям милиции относятся: надзор, содействие, охрана, сыск, дознание, юрисдикция и исполнение наказания <11>. Данная классификация вполне подходит к теме нашего исследования, тем не менее конкретизируем ряд ее положений. ——————————— <11> См.: Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в России. Омск, 1993. С. 77.
Итак, к функциям милиции общественной безопасности, на наш взгляд, относятся: — раскрытие преступлений и административных правонарушений; — контрольно-надзорная деятельность; — разрешительная деятельность; — административно-юрисдикционная деятельность. Кроме того, к функциям милиции общественной безопасности относятся профилактическая деятельность, а также функция общего управления. Следует отметить, что милиция выполняет различные функции по обеспечению правопорядка, так, согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <12> милиция в Российской Федерации — это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных законом. ——————————— <12> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
Задачами милиции являются: — обеспечение безопасности личности; — предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; — выявление и раскрытие преступлений; — охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; — защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; — оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом. Одной из задач милиции является охрана собственности независимо от ее принадлежности. Охрану собственности осуществляют различные структурные подразделения органов внутренних дел. У каждого подразделения органов внутренних дел свои задачи и компетенция в сфере охраны собственности. Непосредственно охрану собственности осуществляет вневедомственная охрана при органах внутренних дел. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. «О подразделениях милиции общественной безопасности» <13> вневедомственная охрана входит в состав милиции общественной безопасности. Административно-правовое регулирование деятельности милиции общественной безопасности осуществляется посредством: Постановлений Правительства РФ от 14 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел» <14>, от 26 августа 2004 г. «Об условиях оплаты труда работников подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ» <15>, от 11 февраля 2005 г. «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ» <16>, Приказа МВД России от 2 сентября 2005 г. N 716 «Об утверждении Типового положения об управлении (отделе) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации» <17>, Приказа МВД России от 16 ноября 2006 г. N 937 «Об утверждении Инструкции по организации технической эксплуатации технических средств охраны на объектах, охраняемых подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ» <18>, Приказа МВД России от 29 августа 2006 г. N 685 «Об утверждении Порядка учета рабочего времени и численности сотрудников милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, необходимой для закрытия поста и маршрута патрулирования» <19> и др. ——————————— <13> См.: Собрание законодательства РФ. 2000. N 30. Ст. 4905. <14> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 8. Ст. 507. <15> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3643. <16> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 8. Ст. 647. <17> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 43. <18> Документ официально опубликован не был. <19> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 42.
Говоря о задачах вневедомственной охраны, необходимо сказать, что вневедомственная охрана при органах внутренних дел РФ создается на договорной основе для защиты имущества собственников и организуется в городах, районных центрах и поселках городского типа. Основными задачами вневедомственной охраны являются: — охрана имущества собственников на основе договоров; — участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей; — проведение на территории РФ единой технической политики в области создания средств охранной сигнализации, их промышленного освоения, контроля за качеством, тактики их применения, внедрения и эксплуатационного обслуживания. Вневедомственная охрана в соответствии с возложенными на нее задачами: — обеспечивает охрану имущества, а также оказывает другие услуги, предусмотренные договорами с собственниками; — в пределах своей компетенции подготавливает проекты нормативных актов по вопросам защиты имущества от преступных и иных противоправных посягательств; — участвует в подготовке и выполнении государственных, региональных и иных программ и мероприятий по обеспечению сохранности материальных ценностей; — осуществляет инспектирование ведомственной охраны предприятий, учреждений и организаций; — организует и проводит научные исследования, опытно-конструкторские и иные работы в области создания и применения средств охранной сигнализации, выполняет функции генерального заказчика указанных средств для собственных нужд; — осуществляет на охраняемых объектах технический надзор за выполнением проектных и монтажных работ по оборудованию средствами охранной сигнализации, использованием приборов и систем охраны в соответствии с технической документацией, прием их в эксплуатацию, обслуживание и ремонт. Проводит эти работы на договорной основе на неохраняемых объектах; — организует и проводит испытания средств охранной сигнализации, в том числе и зарубежной, а также обеспечивает в установленном порядке выдачу сертификатов на ее использование на территории РФ; — участвует в разработке и согласовании стандартов на средства охранной сигнализации.
Библиографический список
1. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. 2. Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 14. 3. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1968. 4. Ибрайбеков С. В. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции): Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. 5. Калинина Л. А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. 6. Мураметс О. Ф. Основные функции советской милиции // Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел. М., 1982. 7. Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. 8. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в России. Омск, 1993.
