(Ушаков О. В.) («Арбитражный и гражданский процесс», N 6, 2003)
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ
О. В. УШАКОВ
Вопрос о статусе прокурора в гражданском процессе является одним из самых дискуссионных в науке гражданского процессуального права. Особенно актуальным его разрешение представлялось в период разработки нового ГПК <*>. Однако и после принятия Гражданского процессуального кодекса РФ данный вопрос во многом остается открытым, поскольку законодатель закрепил компромиссный вариант участия прокурора в гражданском процессе, основанный на противоположных точках зрения. В связи с этим представляется необходимым проанализировать указанную проблему в динамике, сравнивая нормы ГПК РСФСР <**> и ГПК РФ, и выразить по этому поводу некоторые соображения. ——————————— <*> Гражданский процессуальный кодекс РФ от 23 октября 2002 года N 138-ФЗ // Российская газета. 20 ноября 2002 года. <**> Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 года (в ред. Указов Президиума ВС РСФСР от 18.12.1965, от 05.08.1966, от 12.02.1968, от 12.12.1973, от 18.12.1974, от 14.06.1977, от 01.08.1980, от 08.06.1981, от 11.09.1981, от 16.11.1981, от 12.01.1984, от 25.04.1984, от 24.01.1985, от 20.02.1985, от 01.04.1986, от 19.11.1986, от 24.02.1987, от 05.01.1988 N 8066-XI, от 29.01.1988 N 8256-XI, от 12.04.1989 N 11522-XI; Закона РСФСР от 21.03.1991 N 945-1, Законов РФ от 04.03.1992 N 2438-1, от 29.05.1992 N 2869-1, от 24.06.1992 N 3119-1, от 03.07.1992 N 3200-1, от 31.03.1993 N 4717-1, от 28.04.1993 N 4882-1, Федеральных законов от 28.04.1995 N 68-ФЗ, от 30.11.1995 N 189-ФЗ, от 31.12.1995 N 226-ФЗ, от 21.08.1996 N 124-ФЗ, от 26.11.1996 N 140-ФЗ, от 17.03.1997 N 50-ФЗ, от 16.11.1997 N 144-ФЗ, от 25.06.1998 N 90-ФЗ, от 04.01.1999 N 3-ФЗ, от 07.08.2000 N 120-ФЗ, от 24.07.2002 N 102-ФЗ, от 25.07.2002 N 112-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 16.03.1998 N 9-П, Определением Конституционного Суда РФ от 04.06.1998 N 89-О, Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.04.1999 N 6-П, Определениями Конституционного Суда РФ от 23.06.2000, от 08.02.2001 N 36-О, Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.12.2001 N 17-П) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407.
Главной проблемой, которая возникает при характеристике участия прокурора в гражданском процессе, является вопрос о месте прокурора среди иных лиц, участвующих в процессе. Первая точка зрения по указанной проблеме заключается в признании прокурора стороной в гражданском процессе <*>. Данная позиция является доктринальной, поскольку как утративший силу ГПК РСФСР, так и ныне действующий ГПК РФ при регулировании положения лиц, участвующих в деле, разделяют статусы представленных субъектов. Думается, что подобная точка зрения не является вполне обоснованной и на теоретическом уровне. Правовое положение прокурора имеет настолько много особенностей по сравнению со статусом стороны в гражданском процессе, что признание их исключениями из общего правила не представляется возможным. ——————————— <*> Гражданский процесс. Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М.: Проспект, 2001. C. 83.
Прежде всего, прокурор ex officio (по должности, без приобретения специальных полномочий) является таким участником процесса, в обязанности которого входят защита прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 1 ст. 41 ГПК РСФСР, п. 1 ст. 45 ГПК РФ). В связи с этим весьма примечательным является дело, рассмотренное Верховным судом РФ от 26 июня 1996 года. В данном случае Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ об отмене определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ, а также об исключении из постановления краевого суда указания о том, что требования от имени истца в соответствии с Соглашением о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) не могли быть заявлены прокурором, аргументировав это следующим. Президиум краевого суда и Судебная коллегия Верховного Суда РФ считали невозможным обращение прокурора в суд по данному делу по тем мотивам, что прокурор в СМГС не назван в качестве лица, которое вправе предъявлять претензии и иски, вытекающие из договора перевозки в международном сообщении. При этом они ссылались на п. 1 ст. 31 и п. 1 ст. 29 СМГС, где в качестве лиц, имеющих право на предъявление претензий, основанных на договоре перевозки, указаны только отправитель или получатель груза, то есть стороны в договоре перевозки. Однако прокурор и не мог быть назван в СМГС в качестве лица, имеющего такое право, так как стороной в договоре перевозки он не является. Им заявлены требования в интересах отправителя, то есть лица, имеющего право на предъявление иска. Право прокурора на обращение в суд с заявлением в интересах отправителя определялось не СМГС, а гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, на территории которого был заключен договор перевозки <*>. ——————————— <*> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 июня 1996 года: «Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, граждан или государства» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N 5.
Необходимо отметить, что сам прокурор, участвуя в судебном разбирательстве, не является заинтересованным лицом: он не связан в процессе своей позицией, а руководствуется только законом. Таким образом, придя к выводу о незаконности или необоснованности предъявленных им требований, прокурор обязан отказаться от иска полностью или частично, что, в свою очередь, не лишает права заинтересованного лица настаивать на рассмотрении дела по существу (ч. 3 ст. 41 ГПК РСФСР, п. 2 ст. 45 ГПК РФ). Представляется важным обратить внимание на то, что если прокурор обращается в суд с заявлением в защиту определенного лица, то именно данное лицо будет являться стороной в процессе (истцом). В том случае, когда данное лицо отказывается вступить в качестве истца либо настаивает на прекращении дела, процесс, по общему правилу, должен быть прекращен, даже если прокурор с этим не согласен. Именно к такому выводу пришел Президиум Верховного Суда РФ по делу, изложенному в Постановлении от 14 июля 1999 года. В данном случае прокурор г. Красноярска в декабре 1994 года в интересах администрации г. Красноярска обратился в суд с заявлением к Решетовой Н., Решетову А., Красноярскому государственному предприятию технической инвентаризации о признании недействительным договора от 23 декабря 1993 года о совместной деятельности по финансированию строительства жилья, удостоверения от 20 января 1994 года Решетовой Н. права собственности на квартиру, о выселении ее с членами семьи. Определением Советского районного суда г. Красноярска от 17 декабря 1997 года производство по делу прекращено в связи с отказом администрации г. Красноярска от иска. Президиум Верховного Суда РФ оставил данное решение без изменения по следующим основаниям. В силу п. 2 ст. 125 и п. 2 ст. 215 Гражданского кодекса РФ права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, каковым в данном случае является администрация г. Красноярска. Таким образом, прокурором был возбужден в суде спор по поводу конкретных прав и обязанностей и отношений собственности на квартиру, находившуюся ранее в муниципальном жилищном фонде, в интересах определенного субъекта, которого суд обоснованно привлек к участию в деле в качестве истца. В связи с этим изложенные в протесте заместителя Генерального прокурора РФ доводы о публичном характере заявленных прокурором требований, от которых он не отказывался, являются неосновательными. Кроме того, Президиум Верховного Суда отметил, что ссылка президиума краевого суда, рассматривавшего данное дело в порядке надзора, на абстрактные права граждан «не может служить основанием для ограничения, как права собственника, так и процессуальных прав администрации города, выступающей по делу в качестве истца» <*>. ——————————— <*> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 14 июля 1999 года: «Прекращение судом производства по делу в связи с отказом истца от иска признано правильным» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 8.
Представленный вывод Президиума Верховного Суда полностью соответствует принципу диспозитивности, выражающемуся в данном случае в правиле о том, что «никто не может быть принужден к предъявлению иска против своей воли» (nemo invitus agire cogitur) <*>. ——————————— <*> Гражданский процесс. Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М.: Проспект, 2001. C. 85.
Помимо вышеуказанных особенностей положения прокурора в процессе, существуют иные отличия в его статусе по сравнению со сторонами в процессе. В частности, прокурор не несет каких-либо судебных расходов (п. 8 ст. 80 ГПК РСФСР, п. 2 ст. 45, п. п. 14 п. 1 ст. 89 ГПК РФ), ему не может быть предъявлен встречный иск, так как он предъявляется истцу по делу, прокурор не может закончить дело мировым соглашением (п. 2 ст. 45 ГПК РФ). Одной из главных особенностей участия прокурора в гражданском процессе является его возможность по окончании прений выступить с заключением, вне зависимости от того, кем было возбуждено дело (п. 3 ст. 41, ст. 187 ГПК РСФСР, п. 3 ст. 45 ГПК РФ). Необходимо отметить, что и судебная практика Верховного Суда строго придерживается правила о том, что прокурор не является стороной в процессе. Так, например, по одному из дел, рассмотренному в 1985 году, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР отметила, что поскольку прокурор истцом по делу не является, то и срок исковой давности должен исчисляться не с того момента, когда он узнал о состоявшейся между истцом и ответчиком сделке, а со дня, когда истцу стало известно о совершении незаконной сделки, то есть со дня ее заключения <*>. ——————————— <*> Определение СК Верховного Суда РСФСР от 15 апреля 1985 г.: «Приобретение государственными учреждениями и предприятиями строений, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, допускается по ценам, не превышающим страховой оценки. Прокурор, подавший в суд заявление в защиту интересов совхоза, не является истцом, поэтому срок исковой давности следует исчислять не со дня, когда прокурору стало известно о нарушении прав совхоза, а со дня, когда у совхоза возникло право на иск» // Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1985. N 10.
Тем не менее, как показывает практика, может сложиться ситуация, когда участие прокурора в процессе не будет обладать вышеуказанными отличительными чертами. В частности, по одному из дел, рассмотренных Президиумом Верховного Суда в 2000 году, протест заместителя Генерального прокурора был оставлен без рассмотрения на том основании, что Генеральная прокуратура являлась ответчиком в данном деле, то есть стороной в процессе. Дело в том, что в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ <*> и ст. 14 ГПК РСФСР закреплены принципы состязательности и равноправия сторон в гражданском процессе. Названные процессуальные нормы распространяются на все стадии гражданского судопроизводства, в том числе на производство в надзорной инстанции. В деле, где Генеральная прокуратура является стороной в процессе, эти принципы препятствуют использованию Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителями тех особых полномочий, которые предоставлены прокуратуре как органу, осуществляющему надзор за законностью судебных постановлений. Соответствующие должностные лица не могут использовать свое право принесения протеста в порядке надзора на решение Верховного Суда РФ, поскольку другая сторона такого права не имеет <**>. ——————————— <*> Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 25 декабря 2002 года. <**> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2000 года // официально опубликован не был. См. справочно-информационную систему «КонсультантПлюс».
Итак, можно сделать вывод о том, что прокурор не является стороной в процессе. Пожалуй, в большей степени соответствует истине точка зрения, выраженная М. С. Шакарян, которая заключается в том, что прокурор, не являясь субъектом спорного правоотношения и не имея возможности распоряжаться материальным правом, при предъявлении иска занимает положение истца в процессуальном смысле <*>. Попытка законодательного закрепления данной точки зрения сделана в п. 2 ст. 45 ГПК РФ, в котором установлено, что «прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов». Тем не менее представляется, что законодатель не был полностью последователен в утверждении данной позиции, пойдя на компромисс в вопросе об объеме полномочий прокурора. В результате становится невозможным утверждать, что прокурор является истцом в процессуальном смысле, поскольку его статус согласно современному гражданскому процессуальному законодательству по-прежнему существенно отличается от правового положения стороны в гражданском процессе. В частности, прокурор, в соответствии с ГПК РФ, вправе вступать в процесс, давать заключения, подавать кассационные и надзорные представления и т. д. В новом ГПК РФ, по сравнению с предыдущим, ограничены лишь основания применения данных полномочий. Таким образом, более правильно в данном случае говорить о статусе прокурора как об особом участнике гражданского процесса, основными задачами которого является защита общественных благ и интересов общества (пусть даже выражающихся в защите прав и свобод человека), охрана правопорядка. Н. А. Чечина вслед за Е. В. Васьковским предлагает обозначить данное положение прокурора как «правозаступничество» <**>. ——————————— <*> Гражданское процессуальное право России / Под ред. М. С. Шакарян. М.: Юристъ, 2002. С. 137. <**> Гражданский процесс. Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М.: Проспект, 2001. С. 85.
Необходимо отметить, что представленное противоречие между теорией и практикой представляет собой результат компромисса законодателя в отношении объема полномочий прокурора в гражданском процессе. Дело в том, что в период разработки нового ГПК активно пропагандировалась точка зрения, согласно которой участие прокурора в гражданском процессе должно было быть сведено к минимуму. В частности, в одном из проектов ГПК предлагалось упразднить такие полномочия прокурора как дача заключений по гражданским делам, возможность вступления в дело в любой стадии процесса, полномочие на принесение кассационных жалоб и частных протестов и т. д. <*>. Представителями определенных политических группировок высказывались еще более радикальные точки зрения, заключающиеся в том, что участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел является «юридическим атавизмом» <**>. Данная позиция является во многом обоснованной. Дело в том, что активное участие прокурора в процессе (например, дача заключений) может негативно отразиться на реализации таких принципов судопроизводства как законность, состязательность, независимость суда. Сама же концепция надзора за законностью решений суда противоречит Конституции РФ. ——————————— <*> Л. Степина. Проект ГПК РФ и роль прокурора в гражданском судопроизводстве // Законность. 2001. N 7. С. 40 — 43. <**> Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 6.
Тем не менее, с подобной трактовкой участия прокурора в гражданском процессе на современном этапе развития российского государства полностью согласиться нельзя. Дело в том, что, как правильно пишет Л. Степина, «сейчас механизм защиты для большинства граждан стал слишком дорог. Состоятельное лицо всегда может пригласить опытного и знающего адвоката, а неимущий гражданин один на один с судом. При таком положении, ни о каком равенстве говорить не приходится. На сегодня прокуратура — единственный орган, куда граждане обращаются за защитой своих прав бесплатно» <*>. Кроме того, как обоснованно отмечается в литературе, «только прокуратура в силу особенностей ее государственно-правового статуса обладает возможностью отслеживать спорные правовые акты нормативного и индивидуального характера, не защищая корпоративные интересы» <**>. В заключение можно отметить, что деятельность прокуратуры в области защиты прав человека в порядке гражданского судопроизводства, несмотря на некоторые недостатки, указанные в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 14 мая 1997 года «О деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по обеспечению надзора за законностью постановлений судов по гражданским делам в 1996 году», является довольно-таки эффективной. В частности, в 1996 году прокурорами было предъявлено в интересах граждан 105128 исков и заявлений (61,5% от общего числа), что в 2,3 раза больше, чем в 1995 году (45379), удовлетворено — 96,7% исков (в 1995 — 92,7%). ——————————— <*> Л. Степина. Указ. соч., C. 4. <**> Д. Абрамов, Е. Беркович. Предъявление прокурором заявлений в интересах неопределенного круга лиц // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 38.
В заключение можно сделать вывод о том, что гражданское процессуальное законодательство идет по пути расширения действия принципа диспозитивности, что выразилось, в частности, в некотором уменьшении объема полномочий прокурора. Тем не менее экономическое и социальное развитие современного российского государства не позволяет минимизировать участие прокурора в гражданском процессе. Поэтому в ныне действующем ГПК РФ закреплен компромиссный вариант правового положения прокурора, основанный на теории «истца в процессуальном смысле» с сочетанием с определенными специфическими особенностями, свойственными статусу прокурора, установленному в ГПК РСФСР.
