Е. Артамонова, научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
История развития законодательства о суде и прокуратуре показывает, что прокуратура всегда была связана с гражданским судом. Какие бы изменения, затрагивающие статус прокурора, ни происходили, функция участия прокурора в гражданском судопроизводстве всегда сохранялась. Цель участия прокурора в гражданском процессе всегда носила ярко выраженный публичный характер, поскольку прокурор, участвующий в процессе, является представителем государственной власти. Положения нового ГПК РФ, принятого в конце 2002 г., также подтверждают эти выводы, хотя в значительной степени изменяют полномочия прокурора по сравнению с прежним ГПК РСФСР и дают принципиально новую трактовку института участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Если раньше прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов либо прав и охраняемых законом интересов граждан (ст. 41 ГПК РСФСР), то в новом ГПК РФ прокурор ограничен правом обращения с заявлением только в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, либо прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, который в силу состояния здоровья, возраста, недееспособности или других уважительных причин не может сам обратиться в суд. Вместе с тем Кодекс недостаточно четко прописал роль и процессуальное положение прокурора в гражданском процессе при обращении с заявлением и тем самым не поставил точку в уже длительное время существующих дискуссиях по этому вопросу. Некоторые авторы полагают, что прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны (истца) в процессе. Главное, на что ссылаются авторы такого подхода, — то, что иск прокурора всегда предполагает наличие ответчика, являющегося стороной по делу, а если есть ответчик, то должен быть и истец (Н. Полянский, М. Строгович, В. Савицкий, А. Мельников). Другие считают прокурора, предъявившего иск, истцом только в процессуальном смысле, поскольку в его пользу суд ничего не присуждает, его распорядительные права имеют лишь процессуальный характер (М. Шакарян, В. Щеглов). По мнению третьих, прокурор никогда не является стороной в процессе и всегда занимает положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью (Н. Чечина, Н. Ченцов). На наш взгляд, последние две точки зрения заслуживают наибольшего внимания. Во-первых, деятельность прокурора, в чем бы она ни проявлялась, всегда надзорная. Как справедливо отмечает А. Козлов, «в какую бы форму ни облекалась прокурорская деятельность, в какой бы сфере общественных отношений ни проявлялась, она всегда будет представлять собой осуществление надзора за исполнением законов. Надзорной эта деятельность является и в судебном процессе — как уголовном, так и гражданском» <*>. Обращение прокурора с иском (заявлением) часто является завершающим этапом надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях принятия мер к устранению выявленных нарушений. Поэтому нельзя не согласиться с теми, кто утверждает, что прокурор, осуществляя надзорную функцию, использует форму иска для возбуждения гражданского дела в суде, оставаясь при этом представителем государства. Вступая в процесс, прокурор не утрачивает своего особого правового статуса. Именно будучи представителем государства, прокурор наделяется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца лишь за некоторыми исключениями (не может заключать мирового соглашения, не несет обязанности по уплате судебных расходов, отказ прокурора от иска не влечет прекращение производства по делу). Поэтому с точки зрения процессуального положения его можно назвать истцом в процессуальном смысле слова. ——————————— <*> Козлов А. Ф. Взаимоотношение суда первой инстанции и прокурора при рассмотрении гражданских дел. Ученые труды Свердловского юрид. ин-та. Вып. 9. 1969. С. 215.
Однако эта роль и процессуальное положение прокурора в законе четко не оговорены, и тем самым оставлены возможности для разных упрощений, какими, например, сопроводила публикацию Кодекса «Российская газета» от 20 ноября 2002 г., в комментариях которой написано следующее: «В соответствии с Кодексом меняется роль прокуратуры в гражданском процессе… В новом ГПК закреплено, что прокурор в гражданском процессе должен быть лишь стороной…» Такое утверждение вдвойне неправильно, поскольку за прокурором по новому ГПК РФ сохранено право вступать в процесс и давать заключение. Эту функцию прокурор всегда выполнял именно как представитель государства. Однако по новому ГПК РФ прокурор не может по своей инициативе вступить в дело в любой стадии процесса по любому гражданскому делу. За ним закреплено право участия и дачи заключения только по ряду определенных гражданских дел, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами (ст. 45 ГПК РФ). К таким делам относятся дела о выселении, восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, дела, связанные с контролем нормотворчества и избирательным процессом, а также ряд дел особого производства (об усыновлении (удочерении) ребенка, о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении гражданина умершим, об ограничении дееспособности гражданина, признании гражданина недееспособным, ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами, об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным, о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством). Здесь, однако, надо отметить, что п. 3 ст. 45 ГПК РФ подчеркивает, что перечень дел, перечисленных в ст. 45, в рассмотрении которых прокурор вправе участвовать, не исчерпывающий и может дополняться другими федеральными законами. Как уже отмечалось, интерес прокурора в гражданском процессе носит публичный характер и сосредоточен на реализации одной из важных государственных функций — надзора за соблюдением законности. В связи с этим представляется не совсем правильным закрепление положения об участии прокурора «в целях осуществления возложенных на него полномочий» только лишь применительно ко второй форме участия прокурора в гражданском процессе (дача заключения). Это положение следовало бы сформулировать как самостоятельную норму, относящуюся ко всему содержанию ст. 45 ГПК РФ, и более четко. Это обусловлено тем, что фраза п. 3 ст. 45 ГПК РФ содержит ключевое положение, определяющее роль и статус прокурора, поскольку главная функция прокуратуры — надзор за неуклонным исполнением законов, и прежде всего — Конституции РФ, укрепление правопорядка в стране, защита прав, свобод и законных интересов граждан, публичных интересов государства, пресечение любых фактов нарушения законов всеми имеющимися у него средствами, которыми он наделен законом, в том числе и путем использования гражданско — правовых средств. По новому ГПК прокурор лишен права давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом по тем делам, по которым он сам предъявлял исковое заявление. Такая позиция авторов Кодекса объясняется их стремлением к усилению действия принципа состязательности и равенства сторон в гражданском процессе. Однако исключением из этого правила являются две категории дел: дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части и дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. По этим делам прокурор обладает как правом на возбуждение производства, так и на вступление в процесс в целях дачи заключения. Несмотря на новую редакцию положений, регулирующих деятельность прокурора в гражданском процессе в суде первой инстанции, новый ГПК не снимает ряда вопросов, не разрешенных в прежнем процессуальном законодательстве, а в некоторых случаях ставит и новые. Так, в нем не раскрывается понятие «заключение прокурора», не определяется его процессуально — правовое значение и содержание. Остается непонятным, о чем прокурор дает заключение и какое значение оно имеет для суда (хотя, например, значение заключения эксперта в Кодексе раскрыто — ст. ст. 86, 187). Также не решен вопрос о том, как должен поступить суд в случае отказа прокурора от иска, поданного в интересах неопределенного круга лиц, — ведь по этой категории дел существуют только потенциальные истцы, выявить единое мнение которых о необходимости продолжения процесса не представляется возможным. Та же проблема возникает и в случае предъявления прокурором иска в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, поскольку по таким делам истца может и не быть. Существенные изменения, затрагивающие полномочия прокурора в гражданском процессе, внесены и в главы, посвященные кассационному и надзорному производству. Длительное время считалось, что кассационное и надзорное опротестование прокурорами незаконных судебных постановлений — важнейшая гарантия отправления правосудия, обеспечения законности и охраны прав личности в российском гражданском процессе. На сегодняшний день прокурор утратил право принесения кассационных и надзорных протестов на любое незаконное и необоснованное решение суда, независимо от того, участвовал ли он в данном деле. По новому ГПК РФ прокурор наделяется правом принесения апелляционных, кассационных, надзорных представлений, но только лишь по тем делам, в которых принимал участие. Они по сути приравнены к статусу жалоб, подаваемых сторонами и другими лицами, участвующими в деле. Тем не менее предусмотренные новым ГПК РФ возможности и полномочия прокурора в гражданском процессе достаточно широки и позволяют прокурору использовать гражданско — правовые средства в защите прав, свобод и законных интересов граждан, а также публичных интересов государства достаточно эффективно. Эти возможности дополняют возможности прокурора в отправлении им основной своей функции — надзора за исполнением законов, укреплении законности.
