(Нестерова Р. В.) «Арбитражный и гражданский процесс», 2006, N 12
К ВОПРОСУ О РОЛИ И ПРЕДЕЛАХ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
Р. В. НЕСТЕРОВА
Нестерова Р. В., преподаватель кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российской академии правосудия.
Поводом для написания данной статьи послужили непрекращающиеся научные споры относительно роли и пределов участия прокурора в арбитражном процессе. Дискуссионность данного вопроса обусловлена особенностями развития судопроизводства и прокуратуры в России. Изменение принципов правового регулирования, расширение диспозитивных начал арбитражного процесса, становление принципа состязательности и равноправия сторон вызывает необходимость изменения статуса прокуратуры в системе органов государственной власти в целом и правового положения прокурора в арбитражном процессе в частности. Актуальность исследованию в данной сфере придает тот факт, что в настоящее время разрабатывается проект новой редакции Федерального закона «О прокуратуре», а значит, проблемы установления пределов полномочий прокурора в арбитражном процессе приобретают новое звучание. До принятия АПК РФ 2002 г. прокурор имел возможность обращения в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов. При этом указанное право не было ограничено какими-либо условиями, что вызывало обоснованную критику в научной литературе <1>. ——————————— <1> В качестве недостатков предусмотренной АПК РФ 1995 г. конструкции участия прокурора в арбитражном процессе указывались: конфликт частного и публичного интересов в делах с участием прокурора, недопустимость вмешательства в частноправовые отношения, не связанные с защитой публичных интересов; несоразмерное превосходство численности прокурорского корпуса относительно судейского. См.: Приходько И. А., Пацация М. Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы. М., 2002. С. 169 — 171.
Как следствие, в АПК РФ 2002 г. полномочия прокурора в арбитражном процессе значительно изменились. Законодатель предусмотрел исчерпывающий перечень оснований обращения прокурора в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Согласно положениям ст. 52 АПК РФ 2002 г. прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов в экономической сфере; предъявлять иски о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными образованиями и юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия государства, а также с исками о применении последствий недействительности сделок, совершенных указанными органами. Вместе с тем указанные изменения законодательства, связанные с ограничением возможности прокурора по обращению в арбитражный суд, остроты дискуссий о роли и пределах его участия в арбитражном процессе не уменьшили. При этом ряд ученых полагают, что полномочия прокурора в арбитражном процессе необходимо расширить. Предлагается вернуться к существовавшей в АПК РФ 1995 г. формуле, предоставлявшей прокурору право обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов без каких-либо ограничений. Сторонники данной точки зрения полагают, что участие прокурора в арбитражном процессе является действенным средством устранения нарушений законности в экономической сфере и защиты публичных интересов в арбитражном процессе. В результате деятельности прокуратуры обеспечивается наиболее эффективная защита законности, о чем свидетельствуют судебная практика и статистика <2>. ——————————— <2> См.: Ефросинин Д. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе // Законность. 2002. N 12. С. 40; Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. NN 1, 2; Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. N 6. 2006. С. 8 — 11.
Некоторые ученые, отстаивавшие до принятия АПК РФ 2002 г. точку зрения о необходимости ограничения прав прокурора по участию в арбитражном процессе, в настоящее время отмечают, что участие прокурора минимизировано более чем необходимо, что не способствует надлежащей охране публичных интересов <3>. ——————————— <3> Шерстюк В. М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М., 2003. С. 66 -68; Яковлев В. Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 517.
Другая группа авторов полагает, что участие прокурора в арбитражном процессе не соответствует положениям Конституции РФ, приводит к нарушениям принципов диспозитивности, состязательности, равенства всех перед законом и судом <4>. ——————————— <4> Байчорова Ф. Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский арбитражный процесс. 2004. N 9; Приходько И. А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 352 — 355.
По мнению И. А. Приходько, наделение прокурора правом оспаривать сделку, совершенную юридическим лицом, в уставном капитале которого есть доля участия государства, на практике приводит к вмешательству прокурора в сферу гражданско-правовых отношений, основанных на принципах диспозитивности и свободы волеизъявления сторон. Подобное вмешательство ставит участников гражданского оборота в неравное положение в зависимости от форм собственности <5>. ——————————— <5> Приходько И. А. Указ. соч. С. 352 — 355.
Более того, практике известны случаи неисполнения удовлетворенных требований прокурора в связи отсутствием заинтересованности сторон. В результате исполнение решения суда становится невозможным, поскольку взыскатель отсутствует, а прокурор, предъявивший иск, им не является <6>. ——————————— <6> Там же.
В рамках указанной точки зрения предлагается возложить полномочия прокурора по защите публичных интересов в арбитражном процессе на компетентные органы государственной власти <7>. ——————————— <7> Там же.
Вместе с тем реализация указанных полномочий в арбитражном процессе только компетентными органами государственной власти связана с рядом объективных сложностей. Так, обязательным условием предъявления иска в защиту публичных интересов органами государственной власти, местного самоуправления и иными органами является наличие федерального закона, предусматривающего право органа на обращение в арбитражный суд в порядке, предусмотренном ст. 53 АПК РФ. Однако достаточно распространенными являются случаи отсутствия правового регулирования соответствующих полномочий на законодательном уровне. В судебной практике нередки случаи обращения в суд органов государственной власти на основе подзаконных нормативных правовых актов, при этом нарушенный публичный интерес действительно существует и требует судебной защиты, но арбитражный суд в данной ситуации не принимает заявление органа к производству. Существование указанных пробелов в законодательстве связано не только с неэффективностью соответствующих правотворческих органов, но и с постоянными изменениями в системе органов исполнительной власти, совершенствованием ее структуры, появлением одних органов, упразднением других и сопровождающим эти процессы разграничением полномочий. В связи с этим исчерпывающее закрепление в федеральных законах полномочий всех компетентных органов государственной власти по обращению в арбитражный суд в защиту публичных интересов — вопрос не ближайшей перспективы. На наш взгляд, в условиях формирования правового государства и системы рыночных отношений, активного развития предпринимательской деятельности, продолжающихся процессов приватизации и разграничения государственной собственности в России требуется создание механизма, позволяющего компенсировать указанные пробелы в законодательстве, обеспечив надлежащую правовую охрану публичных интересов. Этот механизм должен максимально соответствовать принципам состязательности, диспозитивности, равенства сторон в процессе. При этом вмешательство в частноправовые отношения должно стать исключением, допустимым лишь в случаях, если другими способами защита публичных интересов невозможна. Участие компетентных органов государственной власти и прокурора должно быть соразмерным и обеспечивать сохранение баланса частных и публичных интересов. Поскольку положениями действующего законодательства полномочия компетентных органов по защите публичных интересов в арбитражном процессе регламентированы не полно, а в отдельных сферах правовое регулирование отсутствует вовсе, участие прокурора в настоящее время в арбитражном процессе представляется необходимым. При этом разграничение полномочий между компетентными органами государственной власти и прокуратуры в арбитражном процессе должно основываться на определении стоящих перед ними задач. Как известно, специализированные государственные органы осуществляют свою деятельность в рамках установленной компетенции и несут ответственность за обеспечение государственного управления в установленной сфере, а на органы прокуратуры возлагается общий надзор за соблюдением законодательства. В связи с этим дальнейшее развитие правового статуса прокурора должно осуществляться в рамках концептуального подхода, сформулированного в ст. 52 АПК РФ, предусматривающего установление исчерпывающего перечня оснований обращения прокурора в арбитражный суд. Представляется, что полномочия прокурора по обращению в арбитражный суд в порядке, предусмотренном положениями ч. 1 ст. 52 АПК РФ, должны иметь субсидиарное значение и использоваться только в тех случаях, когда защита публичных интересов на основе обращения компетентных государственных органов невозможна. Во-первых, соответствующее право должно принадлежать прокурору в случае, если компетентный орган, уполномоченный на защиту публичных интересов в данной сфере, не существует. Данный тезис основывается на том, что публичный интерес, как любой охраняемый законом интерес, должен быть обеспечен надлежащей правовой защитой. При этом отсутствие уполномоченного законом органа в данном случае будет компенсировано правом прокурора на обращение в защиту публичных интересов в лице Российской Федерации. Во-вторых, если правом на обращение в арбитражный суд наделены несколько органов государственной власти и возникают коллизии их компетенции, разрешение этой коллизии станет возможным в случае, если право защиты публичных интересов будет закреплено за прокурором. В-третьих, наделение прокурора правом на обращение в суд целесообразно, если компетентный государственный орган существует, а право на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов не предусмотрено федеральным законом. Деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления подчинена принципу «разрешено только то, что прямо предписано законом», при этом в условиях неустойчивости системы органов власти возникают ситуации, когда публичные интересы не могут быть защищены компетентными органами. Субсидиарные полномочия прокурора позволяют преодолеть подобный пробел. В-четвертых, прокурор имеет право на обращение в арбитражный суд, если компетентный орган, уполномоченный на защиту публичных интересов в арбитражном суде, бездействует. В-пятых, право прокурора на обращение в арбитражный суд необходимо в случае, если оспаривается акт того органа, который в данном случае уполномочен защищать публичные интересы в арбитражном суде. В данной ситуации возникает конфликт интересов, предотвращение которого возможно использованием прокурором права на обращение в арбитражный суд. При этом во всех случаях, когда прокурором выявлены нарушения публичных интересов, подлежащих защите в арбитражном суде, прокурор обязан обратиться в компетентный орган с представлением о необходимости защиты публичных интересов, если такой орган существует. После соблюдения данного условия и только в предусмотренных выше случаях прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по основаниям, указанным в ст. 52 АПК РФ. Предлагаемое регулирование пределов участия прокурора в арбитражном процессе, с одной стороны, обеспечит эффективную защиту публичных интересов, а с другой — позволит ограничить необоснованное вмешательство прокурора в частноправовые отношения субъектов экономической деятельности.
