(Проскурников Р. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 11)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ (ОПЫТ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИЯ) <*>
Р. И. ПРОСКУРНИКОВ
——————————— <*> Proskurnikov R. I. Constitutional-law regulation of realization of rights of citizens to receipt of information (experience of the Federative Republic of Germany).
Проскурников Р. И., аспирант кафедры государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы.
В статье автор предлагает творчески адаптировать опыт конституционно-правового регулирования реализации прав граждан на получение информации в Федеративной Республике Германия к российским условиям в целях совершенствования системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.
Ключевые слова: право граждан на получение информации, конституционно-правовое регулирование, ФРГ, свобода информации.
The author of the article proposes to adapt the experience of constitutional-law regulation of realization of rights of citizens to receipt of information in the Federative Republic of Germany to the Russian conditions for the purposes of improvement of the system of state guarantees of the constitutional rights of man and citizen in informational sphere.
Key words: right of the citizen to receipt of information, constitutional-law regulation, FRG, freedom of information.
Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования и состояния развития институциональных систем применения законодательства о праве на информацию сегодня исследовать для России актуально. Для Российской Федерации в ее новейшей истории сложилась уникальная ситуация. Она вступила на путь нового государственного строительства и проведения демократических преобразований практически одновременно с ее поступательным движением в информационное общество, а также проблемами информатизации, которые не смогли обеспечить России к началу XXI в. сокращение разрыва в уровне информатизации экономики и общества по сравнению с промышленно развитыми странами. Тот факт, что Российская Федерация занимает нижние ступеньки в мировом информационном развитии, признает высшее руководство нашей страны, неоднократно поднимая эти проблемы в рамках специализированных заседаний Государственного совета, а также Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества и ежегодного Тверского социально-экономического форума «Информационное общество» и на других мероприятиях <1>. Такое положение дел самым негативным образом сказывается на эффективности государственного управления, которая не всегда зависит или не только зависит от технологической (ИКТ) оснащенности, но и от тех практических и правовых механизмов, которые помогают расширить правовую основу для реализации российскими гражданами своего конституционного права на получение информации, права быть информированным. ——————————— <1> См.: Стенографический отчет о заседании Президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» 17 июля 2008 г. // URL: http:// www. kremlin. ru/ appears/ 2008/ 07/ 17/ 2341_ type63378type63381_ 204340.shtml; Речь Владимира Путина на заседании Госсовета России 8 февраля 2008 г. // URL: http://www/ ivsnet. ru/ Putin_speak. php.
Исходя из сказанного, подчеркнем, что почти повсеместно государственный сектор является крупнейшим производителем, собирателем, потребителем и распространителем информации. В силу масштабности деятельности в этой сфере и зависимости этой деятельности от сотрудничества в обществе управление ресурсами информации, создаваемой государственным сектором, никогда не потеряет своей важности ни для государственных органов, ни для населения. Страна может получить преимущества не только от информации, доступной и свободно распространяемой на национальном уровне, но и от информации, распространяемой органами государственной власти любого уровня или общественными организациями. Следует помнить, что ценность информации, являющейся общественным достоянием, во многом определяется масштабом использования ее населением. Позитивный эффект информации, являющейся общественным достоянием, может быть увеличен во много раз, если такую информацию граждане получают на регулярной основе. Как отмечает Е. А. Лукашева, сегодня происходит ценностная переориентация в отношениях власти и человека. Если на предшествующих этапах развития отсчет шел от государства к человеку, то теперь обозначился новый подход: истинным моментом становится человек <2>. В этом контексте информационные права — особый и специфический вид прав человека. И. Л. Бачило подчеркивает, что в России право на информацию, трактуемое как свобода информации, акцентирует внимание исключительно на праве доступа, что явно недостаточно. Стереотипы постиндустриального мышления ориентированы на интересы бизнеса — на прибыль, на конкуренцию, создающую монополизм сильного. В эту орбиту попадают и информационные ресурсы. Но информационное общество ставит проблемы поиска более адекватных средств и механизмов регулирования отношений на всех уровнях. Сведение права на информацию только к доступу как бы фиксирует в правосознании субъекта модель отношений «владелец и проситель» <3>. ——————————— <2> Лукашева Е. А. Права человека в глобализирующемся мире. М.: Норма, 2007. С. 63. <3> Бачило И. Л. Право на информацию или только на доступ к информации? // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 59.
Основой для появления новых принципов и механизмов взаимодействия органов государственной власти с организациями и гражданами в области развития информационного общества является Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. Как подчеркивается в Стратегии, международный опыт показывает, что высокие технологии, в том числе информационные и телекоммуникационные, уже стали локомотивом социально-экономического развития многих стран мира, а обеспечение свободного гарантированного доступа граждан к информации — одной из важнейших задач государств. Динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества. Необходимо уже в среднесрочной перспективе реализовывать имеющийся культурный, образовательный и научно-технический потенциал страны и обеспечить Российской Федерации достойное место среди лидеров глобального информационного общества <4>. ——————————— <4> Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. М.: Институт развития информационного общества, 2009. С. 6.
Это означает, что в сегодняшней России вектор развития информационного законодательства не должен быть направлен только на решение задач правового обеспечения реализации идеи электронного правительства, развития системы предоставления государственных услуг в электронном виде и обеспечения доступа к информации. На самом деле с учетом наработанного опыта национальных законодательств, но также и на уровне таких организаций, как Европейский союз, ЮНЕСКО и Организация Объединенных Наций (ООН), Россия имеет сегодня реальный шанс создать комплекс правовых гарантий реализации права на информацию и на доступ к ней. В результате станет возможным в ближайшей перспективе реализовать одно из важных, заявленных в Стратегии, ее направлений — совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере. В этой связи в Стратегии четко прописано, что в области совершенствования системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере основным направлением является развитие законодательных механизмов <5>. ——————————— <5> Там же. С. 12.
В отдельных информационно развитых странах (это особенно важно для нашего государства с его федеративным устройством) уже созданы наиболее развитые системы институтов реализации права на информацию, что позволяет творчески адаптировать их политические институты и практику применительно к российским условиям. На основе изучения передового или оригинального зарубежного опыта становится вполне возможной разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового обеспечения, определения системы правовых и институционально-политических гарантий реализации прав граждан на получение информации в сфере государственного управления <6>. К тому же опыт ряда зарубежных государств при подготовке отечественных законопроектов, как правило, учитывается. ——————————— <6> Институты транспарентности государственного управления: канадский опыт для России / Под ред. О. В. Афанасьевой и С. В. Кабышева. М.: Формула права, 2006. С. 13.
В современной российской правовой литературе доминирует в употреблении понятие «законодательство о доступе к информации». На наш взгляд, такое положение дел не является достаточно объективным. Соответствующие законы в мировой практике обозначаются, как правило, по-разному. Это, во-первых, законы о свободе информации (Freedom of Information Act, FOIA) и законы об электронной свободе информации (Electronic Freedom of Information Acts, EFOIA, E-FOIA). Во-вторых, это законы об открытии учетных данных (open records) или государственных учетных данных (public records). В-третьих, это законодательство об обнародовании информации (public reporting), которое требует активно раскрывать определенную информацию, и т. д. Рассмотрим это на примере Федеративной Республики Германия. Основной Закон Федеративной Республики Германия (23 мая 1949 г.) имеет две особенности в нашей проблеме. Информационным правам и свободам здесь посвящена следующая формулировка: «Каждый имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображений и беспрепятственно черпать знания из общедоступных источников. Свобода печати и информации посредством радио и кино гарантируется. Цензуры не существует» (п. 1 ст. 5). Особенностью Основного Закона страны является закрепленная в нем возможность лишения информационных прав и свобод лиц, которые злоупотребляют свободой мнений, свободой печати, преподавания, собраний, объединений, тайной переписки, правом убеждений «для борьбы против основ свободного демократического строя» (ст. 18). Вторая особенность — напрямую в Основном Законе Германии не закреплено право получения, поиска, распространения информации любым законным способом. Однако при этом практика реализации права на получение информации представляется достаточно обширной, особенно в сфере государственного управления. Оно проявилось в признании со стороны Федерального конституционного суда Германии важности работы с общественностью органов государственной власти. Постановлением от 2 марта 1977 г. подчеркнуто <7>, что каждый гражданин имеет право на информацию. Его реализация понимается таким образом, что демократические решения может принимать или принимать участие в их разработке и принятии только информированный гражданин. Для федерального правительства это означает возникновение информационной обязанности (Informationspflicht), реализуемой Ведомством печати и информации через широкий спектр документов и специально подготовленных информационных продуктов по проблемам и вопросам деятельности правительства и государственной политики. ——————————— <7> Bundesverfassungsgerichtsentscheidung 44, 125 (164).
Важнейшим методом ее реализации является информирование граждан со стороны органов власти, которые используют для этих целей как традиционные технологии, так и современные информационные. Важными также для реализации прав граждан в Германии на получение информации из органов государственной власти являются организационно-правовые предпосылки или, как уже было сказано выше, институциональные системы, выражающиеся в наличии специально уполномоченного органа исполнительной власти на федеральном уровне, а именно Федерального ведомства печати и информации <8>. Ведомство на правительственном портале REGIERUN Gonline предлагает два варианта получения информационных материалов, производимых правительственными структурами. Первый — заказ печатных информационных материалов онлайн. Второй связан с возможностью ознакомления и скачивания электронных изданий, размещенных на правительственном портале. В настоящее время есть, в частности, отраслевые (ведомственные) журналы, такие, как Magazin fur Soziales, Familie und Bildung, Magazin zur Entwicklungspolitik, Magazin zur Europapolitik, Magazin fur Infrastruktur und die neue Lander и др., а также ежеквартальные отчеты о деятельности федеральных министерств и ведомств (Quartalberichte) <9>. В соответствии с постановлением Федерального конституционного суда правительство Германии ежеквартально публикует обзор о проведенных мероприятиях и произведенных информационных материалах — брошюрах, буклетах, приложениях и специальных выпусках печатных изданий, CD-материалах, кинопродукции и пр. в рамках работы с общественностью (Offentlichkeitsarbeit). Кроме того, большинство министерств и ведомств ежегодно разрабатывают и принимают ведомственные планы информационной работы. ——————————— <8> URL: http:// www. bundesregierung. de/ Webs/ Breg/ DE/ PublikationenFotos/ publikationenfotos. html. <9> URL: http:// www. bundesregierung. de/ Webs/ Breg/ DE/ PublikationenFotos/ OnlinePublikationen/ online-publikationen. html.
В современных научных публикациях недостаточно исследован опыт Федеративной Республики Германия. Вероятно, это связано в том числе и с тем фактом, что Закон о регулировании доступа к информации Федерации (Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz — IFG)) от 6 сентября 2005 г. <10> воспринимается лишь как очередной в ряду национальных законов о доступе к информации. Скорее всего, на эту мысль наводит его краткое название — Informationsfreiheitsgesetz — IFG. При этом совершенно очевидно: если нет возможности убедиться, как Закон на практике работает в Германии, упускается реальный опыт его воплощения в жизнь. Однако в случае с ФРГ все заключается в высокой степени организации и налаживания механизмов реализации гражданами права на информацию. Поэтому и принятый Закон 2005 г. весьма и весьма лаконичен, так как фактически законодатель закрепил к тому моменту уже реально сформированный и действующий механизм информационного взаимодействия органов государственной власти, граждан и организаций. Хотелось бы также обратить внимание, что в отличие от так называемых законов об информации других стран германский вариант в разделе «Основные положения» сразу закрепляет несколько возможностей получения ведомственной информации: ее предоставление по запросу, возможность ознакомления с ведомственными документами при условии личного посещения соответствующего ведомства потребителем информации, а также иными способами, что подразумевает в том числе и информирование населения (т. е. реализацию принципа активной гласности) со стороны министерств и ведомств. Последний способ закон сегодня формально закрепил, но это уже было хорошо налажено в последнее десятилетие — информационная деятельность федеральных министерств и ведомств стала неотъемлемой частью культуры взаимодействия власти с гражданами и организациями, обществом в целом. В министерствах и ведомствах ФРГ информационная деятельность осуществляется на основе специализированных ежегодных планов, и ей как сформированному политико-правовому институту уделяется большое внимание <11>. ——————————— <10> Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz — IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I 2005, S. 2722). <11> Устинович Е. С., Бледнова Е. М. Право на информацию: глобальный и национальный аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 16. С. 19 — 20.
Исходя из сказанного, хотелось бы еще раз подчеркнуть важность изучения конституционно-правового регулирования реализации прав граждан на получение информации стран, наработавших положительный и достаточный опыт в данной сфере.
——————————————————————
Вопрос: Управляющая организация предоставляет третьим лицам крышу и фасад многоквартирного дома в г. Москве для размещения наружной рекламы. Каким должен быть порядок предоставления указанных крыши и фасада, если в данном доме расположены государственные или муниципальные помещения? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Управляющая организация предоставляет третьим лицам крышу и фасад многоквартирного дома в г. Москве для размещения наружной рекламы. Каким должен быть порядок предоставления указанных крыши и фасада, если в данном доме расположены государственные или муниципальные помещения?
Ответ: Предоставление указанных крыши и фасада осуществляется на основании договора по решению общего собрания собственников.
Обоснование: Крыша и фасад входят в состав общего имущества (п. 1 ст. 290 ГК РФ, п. 2 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491). Поэтому принятие решений об их использовании, в том числе о заключении договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, относится к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК РФ). Более того, в п. 3.1.30 Примерного договора управления многоквартирным домом (утв. Распоряжением ДЖКХиБ г. Москвы от 15.08.2006 N 05-14-243/6-1) указано, что управляющая организация обязана не допускать использования общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме без соответствующих решений общего собрания собственников. Часть 5 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ «О рекламе» также указывает на необходимость получения согласия собственников помещений в многоквартирном доме на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, которая монтируется на этом здании. Как следует из системного анализа ст. 124 ГК РФ, ст. ст. 5, 12 — 14, ч. 2 ст. 36 ЖК РФ, в гражданских правоотношениях по поводу пользования и распоряжения общим имуществом многоквартирного дома Российская Федерация, субъекты РФ, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами, т. е. пропорционально доле участия. По общему правилу заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на здании, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса) (ч. 5.1 ст. 19 Закона о рекламе). Однако в рассматриваемой ситуации помещения в многоквартирном жилом доме находятся как в государственной (либо муниципальной), так и в частной собственности. В связи с этим ч. 5.1 ст. 19 Закона о рекламе в данном случае не применяется. Данный вывод подтверждается судебной практикой (Постановление ФАС Поволжского округа от 20.08.2009 по делу N А65-20008/2008).
О. М.Кабанов Эксперт КонсультантПлюс Подписано в печать 24.11.2010
