(Устинович Е. С., Проскурников Р. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 1)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ <*>
Е. С. УСТИНОВИЧ, Р. И. ПРОСКУРНИКОВ
——————————— <*> Ustinovich E. S., Proskurnikov R. I. Constitutional and legal nature of the mass information activity in the sphere of public administration of modern Russia.
Устинович Е. С., проректор по науке Курского института государственной и муниципальной службы, доцент, кандидат политических наук.
Проскурников Р. И., аспирант кафедры государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы.
В настоящей статье исследуется проблема массовой информационной деятельности в сфере государственного управления. Показано, что она имеет свою конституционно-правовую природу. Однако действующее информационное законодательство не обеспечивает в полной мере ее развитие субъектами государственного управления. В этой связи предложен один из возможных путей его совершенствования.
In this article a problem of mass information activity in the sphere of public administration is analyzed. It shows that this activity has its own constitutional and legal nature. However, the current information legislation does not provide its full development by the public authorities. Thereupon, a possible way of its improvement is suggested.
Key words: mass information activity, public administration, constitutional and legal nature.
Ряд современных ученых подчеркивают факт кардинальной, революционной смены парадигмы, природы отношений между основными факторами информационно-коммуникационной сферы жизни личности, общества, государства. Так, в частности, В. Н. Монахов вполне справедливо утверждает, что если раньше в центре массовых информационных процессов в качестве главных действующих лиц стояли журналисты или владельцы СМИ, то теперь приоритеты постепенно смещаются <1>. Ю. А. Нисневич обращает внимание на происходящую сегодня интенсивную конвергенцию различных средств массового информирования на основе использования современных информационно-коммуникационных технологий, сетей и систем <2>. Иными словами, сегодня мы действительно становимся свидетелями и участниками постепенной смены вертикальной модели информирования и организации коммуникаций на горизонтальную модель, о чем также высказываются как названные авторы, так и иные российские и зарубежные современные исследователи информационного общества, как М. Кастельс, Ф. Уэбстер и другие. ——————————— <1> См.: Монахов В. Н. Смена вектора развития информационных процессов // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. Гл. 11. С. 345. <2> См.: Нисневич Ю. А. Проблемы массового информирования в России // URL: http://www. academy-go. ru/Site/JournalPR/Publications/Nisnevich. shtml.
Тем не менее, несмотря на явно наметившуюся, по определению В. Н. Монахова, «смену вектора развития информационных процессов», пока все же инфраструктуру массового информирования в России составляют традиционные электронные (телевидение и радиовещание) и печатные СМИ, информационные агентства. К ним многие исследователи сегодня уже добавляют также и разнообразные сайты в глобальной сети Интернет. Доминирование традиционных СМИ, за исключением, конечно же, сайтов, приводит к кризису массового информирования как института. Как правильно подчеркивает в этой связи Ю. А. Нисневич, как государственные или поддерживаемые в различных формах структурами власти, так и «независимые» СМИ сегодня фактически вынуждены выражать не мнение общества, а частные или корпоративные интересы в пространстве масс-медиа их явных и неявных владельцев — представителей различных элитных групп. В результате традиционные средства массовой информации не гарантируют объективность освещаемой и подаваемой ими информации, что сегодня имеет принципиальное значение для развития демократии в России <3>. В этой связи массовое информирование в государственном управлении, реализуемое как один из методов информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, приобретает особую актуальность. ——————————— <3> См.: Нисневич Ю. А. Проблемы массового информирования в России // URL: http://www. academy-go. ru/Site/JournalPR/Publications/Nisnevich. shtml.
Институт массовой информации является одним из важнейших институтов информационного права. Этим институтом регулируются информационные отношения, возникающие при производстве и распространении массовой информации. Однако в конституционно-правовой теории, развивающейся теории информационного права принято считать, что основными субъектами, распространяющими информацию на массовую аудиторию, являются средства массовой информации (СМИ). При этом совершенно очевидно, что демократические преобразования в России все больше требуют активизации информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти по направлению к гражданам и обществу в целом. Таким образом, названные проблемы и тенденции развития информационных процессов в целом и массового информирования в частности возлагают ответственность на федеральные органы исполнительной власти за формирование уже сегодня традиции широкого или массового информирования граждан, снабжения их необходимой информацией в рамках своей компетенции. Согласно ст. 18 Конституции РФ права человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности исполнительной власти. В полной мере эта норма относится и к информационным правам человека и гражданина. Таким образом, в современных условиях правомочия граждан в области получения важной для их жизнедеятельности информации сферы могут быть гарантированы за счет создания и развития института массовой информационной деятельности в сфере государственного управления. Массовая информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти является важной частью государственного информационного обслуживания граждан, правовые аспекты которого были исследованы В. Н. Монаховым еще в 1983 г. <4>. Однако за прошедшую четверть века произошли перемены глобального характера. В информационную эру глобальной становится информационная деятельность в различных сферах жизнедеятельности национальных государств. В этой связи сегодня информационное обслуживание граждан или публичное массовое информирование становится всего лишь одним из направлений более широкого феномена — информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти. ——————————— <4> См.: Монахов В. Н. Государственно-правовые вопросы информационного обслуживания граждан в СССР (конституционный аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1983.
Как институт массовой информации в целом, так и его важнейшая составляющая — массовая информационная деятельность в сфере государственного управления России имеют свою конституционно-правовую природу. Она базируется как на правовом фундаменте на основной конституционной норме ст. 29: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Гарантия свободы производства, передачи и распространения массовой информации закрепляется в п. 5 ст. 29: «Гарантируется свобода массовой информации». Это означает, что данная гарантия распространяется в том числе и на массовую информацию, производимую сегодня в сфере государственного управления. Конституционным базисом массовой информационной деятельности в сфере государственного управления являются нормы ст. 41 Основного Закона, согласно которой «сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом». Данная норма обязывает должностных лиц передавать информацию об угрозе для жизни и здоровья людей, и не только традиционно устоявшимся способом — через средства массовой информации. В демократическом информационном обществе массовая информационная деятельность должна осуществляться на постоянной основе, например в зонах высокого экологического риска. В данном случае правовым основанием для создания системы массовой информационной деятельности в государственном управлении является норма ст. 42 Конституции РФ: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Для СМИ данная норма является основанием, но не обязанностью получать такую информацию от всех возможных источников и доводить ее до всеобщего сведения с целью вынуждения соответствующих субъектов к принятию мер, направленных на недопустимость экономических правонарушений <5>. Однако для органов государственного управления данная норма становится обязанностью как в целях предупреждения возможных экологических проблем, так и минимизации ущерба от уже случившихся. Таким образом, посредством массовой информационной деятельности исполнительная власть реализует свою социальную ответственность перед гражданами и российским обществом в целом. ——————————— <5> См.: Копылов В. А. Информационное право. М.: Юристъ, 2005. С. 285.
Пожалуй, одной из немногих реально действующих в рамках рассматриваемой проблемы на становление института массовой информационной деятельности в сфере государственного управления является норма ст. 15 Конституции РФ: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются». Это означает необходимость официального опубликования закона, в том числе и в СМИ на всех уровнях их принятия, так как любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Неопубликованный официально закон не действует, и его нормы не могут применяться для разрешения споров. Правовой фундамент публичного массового информирования дополнен также и нормами ст. 10 «Распространение информации или предоставление информации» Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <6>. В Законе сказано, что распространение информации — это действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц (ст. 2, п. 9). Из п. 5 ст. 10 следует, что «случаи и условия обязательного распространения информации или предоставления информации, в том числе предоставление обязательных экземпляров документов, устанавливаются федеральными законами». Таким образом, сегодня это происходит в действующем информационном законодательстве только в случае, когда речь идет о формировании государственных информационных ресурсов через предоставление обязательных экземпляров документов <7>. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. N 31 (часть I). Ст. 3448. <7> См.: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1.
Массовая информационная деятельность в сфере государственного управления сегодня имеет свою конституционно-правовую природу. Необходимость постоянного совершенствования правовых механизмов реализации информационных прав российских граждан подчеркивается в принимаемых в самое последнее время высокоуровневых документах стратегического и концептуального плана — Стратегии развития России до 2020 г., Стратегии развития информационного общества в России, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Основных направлениях деятельности Правительства РФ до 2012 г. <8> и др. В Стратегии развития информационного общества подчеркивается, что в области совершенствования системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере основным направлением является развитие законодательных механизмов. Утвержденная Указом Президента РФ N 537 12 мая 2009 г. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации напрямую соотносит с приоритетами национальной безопасности обеспечение доступности информационных технологий и информации по различным вопросам социально-политической, экономической и духовной жизни общества. Однако пока специального закона «Об информации и информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации» нет, что отражается на хаотичности процессов формирования массового информирования как одного из важнейших направлений информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти. ——————————— <8> О Стратегии развития России до 2020 года: Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании Государственного совета. М.: Европа, 2008; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. М.: Институт развития информационного общества, 2009; распоряжение Правительства Российской Федерации N 1663-р от 17 ноября 2008 г. «Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639.
Наблюдаются лишь отдельные случаи достойного внимания к проблеме информирования населения. В качестве примера можно назвать опыт информационной работы в этом направлении Пенсионного фонда Российской Федерации. Правда, в нашем случае необходимо сделать оговорку относительно его статуса. Пенсионный фонд Российской Федерации, конечно же, не является федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 958 «О передаче в ведение Совета Министров — Правительства Российской Федерации организаций и учреждений» было установлено, что Пенсионный фонд Российской Федерации находится в ведении Совета Министров — Правительства Российской Федерации и ему подотчетен <9>. Однако Пенсионный фонд Российской Федерации — это государственное учреждение, наделенное публично-правовыми функциями в области пенсионного страхования. И это дает нам право рассматривать их опыт информационно-разъяснительной работы с населением. Несмотря на пока еще определенную неотлаженность полноценной информационной работы с населением, тем не менее Пенсионным фондом РФ уже сегодня демонстрируются положительные примеры информирования российских граждан с целью побуждения их стать активными участниками пенсионных отношений, наделения четким понимаем своих прав и обязанностей, всей полнотой информации о существующих управляющих компаниях, пенсионных фондах, их рейтингах надежности, о степени доходности и надежности определенных видов активов и иной информацией <10>. Пенсионным фондом Российской Федерации в своем бюджете ежегодно предусматриваются средства на проведение информационно-разъяснительной работы с населением, что позволяет, в частности, как минимум осуществлять адресную рассылку уведомлений людям о состоянии их пенсионных счетов. Но это действительно пока всего лишь минимум и всего лишь один из немногих примеров, что не дает основания говорить о массовом информировании населения со стороны власти. ——————————— <9> См.: Справка о статусе Пенсионного фонда Российской Федерации. Электрон. дан. см. на сайте Пенсионного фонда Российской Федерации: URL: http://pfrf. ru/content/view/2520/62/. <10> См.: Брусникин Н. Информирование населения — важный аспект пенсионной реформы. Электрон. дан. см. на Информационно-аналитическом портале Индустрии управления активами фондов: URL: http://www. fundshub. ru/14337/.
Задачу построения системы массового информирования граждан можно также решать сегодня в рамках осуществления административной реформы, вводя соответствующие нормы по информированию населения в административные регламенты оказания (предоставления) государственных услуг или специализированные регламенты. Так, например, соответствующие регламенты были приняты Федеральной службой по труду и занятости — Административный регламент предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в Российской Федерации, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы <11> и Административный регламент предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации. В первом Регламенте предусмотрена такая информирующая возможность, как предоставление государственной услуги при публичном информировании путем размещения в средствах массовой информации, на официальном сайте Роструда в сети Интернет; юридическим фактом, которым заканчивается предоставление государственной услуги, является публикация (статья, заметка и т. д.), информация на официальном сайте Роструда в сети Интернет в электронном виде или распечатки с официального сайта Роструда в сети Интернет. Причем при закреплении порядка информирования о правилах предоставления государственной услуги подразумеваются и те формы информационной работы с населением и организациями, которые могут иметь и адресную направленность, использованы при инициативном информировании со стороны ведомства. А именно информация о государственной услуге предоставляется получателям государственной услуги непосредственно с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, вычислительной и электронной техники, посредством размещения на официальном сайте Роструда в сети Интернет, в средствах массовой информации, издания информационных материалов (брошюр, буклетов и т. д.), а также в помещении Роструда. Однако таких примеров пока еще недостаточно. Но процесс утверждения административных регламентов оказания государственных услуг еще не закончен, и поэтому повод для оптимизма сохраняется. К сожалению, следует констатировать, что список федеральных органов исполнительной власти, разработавших и утвердивших административные регламенты по информированию и сделавших таким образом важный шаг по направлению формирования института распространения информации по актуальным социально значимым вопросам в рамках своей компетенции, пока скуден. Похоже, что специализированным Административным регламентам оказания государственной услуги по информированию федеральная исполнительная власть пока большого внимания не уделяет. ——————————— <11> Утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 17 марта 2008 г. N 125н.
Проблемы массового информирования населения именно по актуальным социально значимым вопросам можно решать и через специальные целевые программы. Первый опыт уже демонстрируют некоторые субъекты Российской Федерации. Так, например, в Красноярском крае принята Ведомственная целевая программа «Информирование населения Красноярского края о деятельности и решениях органов государственной власти края и информационно-разъяснительная работа по актуальным социально значимым вопросам на период 2009 — 2011 гг.», в которой наряду с традиционными способами информирования населения привлекает к себе внимание такое решение, как увеличение разового тиража изданий краевых государственных автономных учреждений, осуществляющих информирование по указанным направлениям <12>. ——————————— <12> См.: Ведомственная целевая программа «Информирование населения Красноярского края деятельности и решениях органов государственной власти края и информационно-разъяснительная работа по актуальным социально значимым вопросам на период 2009 — 2011 гг.» // URL: http://www. krskstate. ru/docs/0/doc/575.
В Руководящих принципах политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием, разработанных в 2004 г. в ЮНЕСКО и переведенных на русский язык Российским комитетом Программы ЮНЕСКО «Информация для всех», сформулировано, что «открытое и неограниченное распространение общественной информации, созданной государственными органами, повышает безопасность и здоровье общества, а также способствует улучшению уровня жизни, так как у граждан появляется больше возможности для принятия осознанных решений по вопросам собственной повседневной жизни, окружающей среды и будущего» <13>. ——————————— <13> Руководящие принципы политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием. ЮНЕСКО, Париж, 2004 // URL: http://www. ifapcom. ru/files/publications/Ruk_princ_polit_gos_inf. pdf.
При всем вышесказанном все же следует признать, что пока в практике государственного управления полноценного института массовой информационной деятельности не сложилось. Однако он должен развиваться по примеру многих зарубежных государств. Действующая нормативная правовая база не является сегодня достаточной для стимулирования развития федеральными органами исполнительной власти массовой информационной деятельности. Как отмечают в этой связи разработчики Концепции развития информационного законодательства в Российской Федерации (сектор Информационного права ИГП РАН), базовым специальным законом России должен стать Федеральный закон «О праве на информацию», развивающий нормативную основу Конституции по этой проблеме <14>. ——————————— <14> См.: Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Информация и связь. 2005(2). С. 2 — 15.
