КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ О ЗАКОННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
С. С. ПЧЕЛИНЦЕВ
Пчелинцев С. С., аспирант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Конституции ряда стран закрепляют высокое общественное значение государственной службы, взаимосвязанность стоящих перед ней задач с интересами граждан и необходимостью действий в рамках законности. В Японии государственные служащие характеризуются как «слуги всего общества, а не какой-то одной его части» (ст. 15 Конституции Японии), в Италии — как «лица, находящиеся исключительно на службе нации» (ст. 98 Конституции Италии). Обязанность государственных служащих исполнять закон, волю государства и находиться на службе у народа (нации) закреплена в целом ряде конституций (ст. 107 Конституции Республики Албания, ст. 116 Конституции Республики Болгария, ст. 103 Конституции Греческой Республики). В Португалии должностные лица публичной администрации имеют целью служить общественным интересам, подчиняются Конституции и закону и при исполнении своих функций находятся исключительно на службе государственных интересов, должны действовать с соблюдением принципа законопослушания (ст. 266, 269 Конституции Португалии). На Кипре дано понятие государственной службы как службы, подчиняющейся Республике, а также службы в организациях, основанных законом в интересах государства (ст. 122 Конституции Республики Кипр). В Польше определено, что корпус гражданской службы действует «в целях обеспечения профессионального, добросовестного, беспристрастного и политически нейтрального выполнения задач государства» (ст. 153 Конституции Республики Польша). В Германии особо предусмотрена связанность государственных служащих узами публично-правовых отношений службы и верности (ст. 33 Основного Закона Федеративной Республики Германия). Вопросам регулирования деятельности органов государственного управления и должностных лиц на основе принципа законности уделяется значительное внимание в специальных нормах конституций большинства зарубежных стран. Так, в Словакии установлена обязанность государственных органов действовать «только на основании Конституции, в ее пределах и в порядке, установленном законом» (ст. 112 Конституции Словацкой Республики), в Хорватии издание органами государственного управления нормативных актов должно «основываться на законе» (ст. 19 Конституции Республики Хорватия), в Финляндии действует правило, согласно которому «любое осуществление государственной власти должно основываться на законе» (§ 2 Конституции Финляндии), а в Польше установлена обязанность органов публичной власти «действовать на основе и в границах права» (ст. 7 Конституции Республики Польша). Сходные положения закреплены в ст. 10 и 11 Конституции Турецкой Республики. Непосредственно для государственных служащих ст. 129 Конституции Турецкой Республики предусмотрен принцип выполнения служебных обязанностей — «подчиняясь Конституции и законам». Конституции Чехии (ст. 2) и Австрийской Республики (ст. 18) также закрепляют принцип законности на государственной службе, устанавливая возможность осуществления государственного управления лишь на основе закона. В целом такой же подход закреплен в Конституции Испании (ст. 103), в которой в качестве одного из основных принципов деятельности публичной администрации закреплен принцип подчинения закону и праву. В Швейцарии одним из основных принципов государственных действий является ограничение их пределов правом (ст. 5 Союзной конституции Швейцарской конфедерации). В ряде конституций закреплен принцип ответственности государственных служащих за выполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с нормативными актами и инструкциями <1>. Так, § 118 Конституции Финляндии устанавливает, что «служащий отвечает за то, чтобы он или она действовали на службе законно». При нарушении закона пострадавший от действий государственного служащего имеет право требовать применения наказания и возмещения причиненного вреда от государственного служащего. В свою очередь, ст. 22 и 271 Конституции Португальской Республики установлена гражданская, уголовная и дисциплинарная ответственность государственных служащих за действия или бездействие, допущенные при исполнении служебных обязанностей, нарушившие права и свободы граждан, установленные законом. Конституцией Бельгии (ст. 31) и статьей 30 Конституции Великого герцогства Люксембург (ст. 30) предусмотрена возможность привлечения к ответственности должностных лиц государственной службы за их административные действия без какого-либо предварительного разрешения. ——————————— <1> См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и М. Л. Энтина. 2-е изд. М.: Норма, 2005. С. 351 — 352.
В некоторых странах предусматриваются специальные процедуры, направленные на повышение ответственности государственных служащих. Например, ст. 27 Конституции Королевства Дания и ст. 107 Конституции Княжества Лихтенштейн предусмотрено принятие государственными служащими торжественной присяги об обязанности соблюдать Конституцию и законы. В целях обеспечения законности и высокого профессионального уровня непосредственно в ст. 122 Конституции Республики Словения и ст. 107 Конституции Республики Албания закреплен принцип конкурсного отбора государственных служащих. Шведской Конституцией установлено, что при назначении на должность государственной службы «должны приниматься во внимание лишь такие интересы дела, как заслуги и компетентность» (§ 9 гл. 11 Конституции Королевства Швеция). Достаточно подробно регламентирована организация деятельности государственных органов в конституциях других государств. Например, в Бразилии согласно ст. 37 Конституции этой страны закрепляется набор на государственную службу по конкурсному отбору, предельные размеры вознаграждения государственных служащих, введен ряд запретов и ограничений, в том числе по совмещению должностей. Нарушение этих требований влечет освобождение от должности и приостановление публичных прав (с возможным последующим уголовным преследованием) <2>. ——————————— <2> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. 4-е изд. М.: Норма, 2006. С. 1074 — 1076.
Во многих странах предусмотрена необходимость принятия закона о квалификационных требованиях к государственным служащим, их полномочиях и условиях прохождения государственной службы (ст. 107 Конституции Республики Албания, ст. 116 Конституции Республики Болгария, ст. 103 Конституции Греческой Республики, ст. 29 Конституции Республики Грузия, ст. 27 Конституции Королевства Дания, ст. 103 Конституции Испании, ст. 33 Конституции Республики Казахстан, ст. 128 Конституции Турецкой Республики, § 89 Конституции Финляндии, ст. 30 Конституции Эстонской Республики), а также учета традиционных принципов, касающихся статуса государственных служащих (ст. 33 Основного Закона Федеративной Республики Германия). Конституциями Республики Кипр (ст. 124 — 125) и Мальтийской Республики (ст. 109 — 115) предусмотрено создание Комиссии государственной службы, наделенной основными полномочиями по организации и контролю деятельности государственной службы (включая возможность наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих вплоть до увольнения). Из необходимости практического внедрения принципа обязательной ответственности за нарушения закона и внимательного подбора государственных служащих, пользующихся доверием граждан и не злоупотребляющих служебным положением, исходит и конституционное право Индии (ст. 309 Конституции Индии) <3>. ——————————— <3> См.: Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии: Пер. с англ. / Под общ. ред. М. М. Сайфулина. М.: Прогресс, 1986. С. 527 — 528.
В некоторых новых конституциях стран СНГ также уделяется определенное внимание вопросам укрепления законности на государственной службе. В частности, ст. 19 Конституции Украинской Республики для государственных служащих установлена обязанность «действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины». Конституция Туркменистана (ст. 5) связывает действия должностных лиц «правом и конституционным строем». Конституция Республики Армения (ст. 5) устанавливает обязанность государственных служащих и должностных лиц совершать только такие действия, на которые они уполномочены законодательством. Однако внедрение принципа законности на государственной службе в странах СНГ происходит непросто. Например, по словам директора Агентства по делам государственной службы Кыргызстана К. Токматова, становление государственной службы Кыргызстана проходит сложно, поскольку у высших должностных лиц «не выветрились рецидивы правового нигилизма», а «борьба за законопослушание первых руководителей идет упорная и с переменным успехом» <4>. ——————————— <4> Токматов К. Государственная служба Кыргызстана на современном этапе // Государственная служба. 2008. N 1. С. 147 — 153.
По результатам анализа представленных в статье данных представляется возможным сделать вывод о том, что в конституциях большинства развитых стран уделяется существенное внимание вопросам поддержания законности на государственной службе, включая вопросы ответственности чиновников за исполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с требованиями нормативных актов. В то же время следует отметить, что на данном этапе реформы государственного управления в странах с устоявшимися традициями публичной службы требование законности уже не столь актуально, как прежде, поскольку воспринимается как данность, а в качестве одного из компонентов статуса чиновников заложен принцип лояльности чиновника государственной власти и демократическим ценностям.
