(Устинович Е. С., Бледнова Е. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 16)
ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ: ГЛОБАЛЬНЫЙ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ
Е. С. УСТИНОВИЧ, Е. М. БЛЕДНОВА
Устинович Е. С., проректор по науке Курского института государственной и муниципальной службы, кандидат политических наук, доцент.
Бледнова Е. М., соискатель кафедры государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы.
В настоящей статье авторами рассматриваются особенности закрепления права на информацию в документах глобального характера и их потенциальное воздействие на формирование национальных законов. Предложен также небольшой сравнительный анализ опыта зарубежных стран по закреплению в их действующем законодательстве — национальных законах о свободе информации — права на информацию. Обращается внимание на проблему стереотипизации представлений об информационном законодательстве зарубежных стран, что приводит к целому ряду негативных моментов. Как правило, исследуется общее. Особенное же, т. е. реальный уникальный опыт отдельно взятой страны, как правило, не выделяется, и все публикации сводятся к анализу зарубежного законодательства о доступе к информации.
In this article, the right to information in the documents of a global nature and their potential impact on national laws are treatad by the authors. They suggest a comparative analysis of the experience of foreign countries according the strengthen their existing laws, national laws about freedom of information, right to information. The author pays attention on the problem of stereotyping, perceptions of information, laws of foreign countries, which leads to a number of negative aspects. As a rule, the general is investigated. Especially, the unique experience of a given country is not allocated, and all publications are reduced to the analysis of foreign law on access to information <*>. ——————————— <*> Ustinovich E. S., Blednova E. M. Right to information: a global and national aspects.
Вектор развития информационного законодательства в государственном управлении России сегодня наряду с процессами его модернизации и проведения административной реформы во многом определяется влиянием практического воплощения в мире идей построения информационного общества. К программам, проектам и инициативам по построению информационного общества глобального характера сегодня можно отнести уже достаточно внушительный список документов. Это и Декларация принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии», и План действий, принятые на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, проходившей в два этапа в г. Женеве в 2003 г. и в г. Тунисе в 2005 г. <1>, Программа «Информация для развития» (infoDev) Всемирного банка, Программа и План действий «Электронная Европа-2005» и другие. При этом вынужденно ограничивая себя из-за практической невозможности проанализировать все, что уже сегодня выработало в законодательном плане в направлении построения информационного общества человечество, подчеркнем то, что было продекларировано в первом документе глобального и общечеловеческого масштаба — Окинавской хартии глобального информационного общества <2>. В принятом главами государств и правительств «Группы восьми» 22 июля 2000 г. документе на правительства возложена задача создания предсказуемой транспарентной и недискриминационной политики и нормативной базы, необходимой для информационного общества. ——————————— <1> Декларация принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии». Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества (г. Женева, 2003 г. — г. Тунис, 2005 г.) // URL: http://www. medialaw. ru/publications/zip/113/1.htm, свободный. <2> G8 (22 July 2000), Okinawa Charter on Global Information Society, Japan, в открытом доступе на сайте в Интернете: http://www. g8.fr/evian\english\navigation/g8_dokuments/archives_from_previous_summits/okinawa_summit_-_2000/okinawa_charter_on_global_information_society. html.
Очевидно также, что общим для всех разрабатываемых и принимаемых документов глобального характера становится продвижение двух основополагающих тезисов. Информация в XXI в. — это ценность и общественное достояние <3>. Все больше информации в глобальном информационном обществе создается государственными органами. Доступ к ней граждан и выработка комплексной информационной политики — важнейшие из направлений формирования необходимой для этого нормативной правовой базы. ——————————— <3> В Руководящих принципах политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием ЮНЕСКО, под «информацией, являющейся общественным достоянием», понимают информацию ярко выраженного общественного характера; сюда относятся определенные типы информации, создаваемой органами государственной власти в процессе выполнения ими своих обязанностей на благо общества.
Наиболее убедительно значение информации, являющейся общественным достоянием, создаваемой государственными органами власти, сформулировано в Руководящих принципах политики совершенствования государственной информации, утвержденных 4 — 6 мая 2004 г. на III сессии Межправительственного совета Программы ЮНЕСКО «Информация для всех». Официальная информация, являющаяся общественным достоянием, как отмечается в документе, является основным ресурсом данных, разрабатывающихся внутри страны и о стране, и потому может стать важнейшим ресурсом развития. Широта и открытость доступа к такой информации — важная часть построения демократического общества, проведения широкого общественного обсуждения важнейших вопросов и поддержки эффективных действий правительства. Открытое и неограниченное распространение информации, являющейся общественным достоянием, повышает безопасность и здоровье общества, а также способствует повышению уровня жизни, т. к. у граждан появляется больше возможностей для принятия осознанных решений по вопросам собственной повседневной жизни, окружающей среды и будущего. Информация, создаваемая государственным и общественным сектором, представляет собой ценный ресурс каждой страны. Открытый доступ к такой информации, закрепленный законодательно, способствует обеспечению свободы выражения граждан, отчетности правительства и его органов перед гражданами в своей деятельности, эффективному развитию национальной экономики, предоставлению необходимых услуг населению. Расширение открытого и неограниченного потока информационного обмена между государством и его гражданами является одной из основ демократического общества и успешного государственного управления. А потому все страны идут по пути формирования соответствующего законодательства. Актуально это и для России. Каждая из стран, безусловно, придерживается своего пути развития, формирует собственные принципы информационной политики с учетом национальной специфики государственного устройства и культуры в отдельно взятой стране. Но, как и прежде, в центре внимания находятся вопросы законодательного расширения права на информацию и на доступ к ней. Как отмечают исследователи, в России пока нет закона, системно охватывающего регулирование всех форм права на информацию. За пределами внимания законодателя остаются отношения, которые реализуют право собирать, передавать, производить, распространять информацию <4>. Аналогичная ситуация и во многих зарубежных странах. Даже там, где уже приняты законы о доступе к информации, не все смогли, придерживаясь принципа активной гласности, широко применить практику массового информирования населения со стороны государственных органов власти и тем более создать механизм информационного взаимодействия органов государственной власти и граждан. ——————————— <4> Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 59.
Конституционно-правовую основу правового режима права на информацию в Российской Федерации образует норма части 4 статьи 29 Конституции России о праве каждого «свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию любым законным способом». Эволюцией правового оформления свободы информации в демократической России выглядит движение от свободы массовой информации, закрепленной в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», к оформлению Федеральным законом права на доступ к информации о деятельности государственных органов от 9 февраля 2009 г. Все это похоже со стороны, несмотря на не столь стремительное принятие Закона, рвение российской власти вступить в когорту демократических стран, законодательно обеспечивших право граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, на желание продемонстрировать если уж не открытость, то явно намерение стать таковой. При этом почти за рамками внимания исследователей и политиков остался глубокий и пристальный анализ одной из составляющих конституционной нормы о праве каждого на информацию — искать, получать, передавать, производить и распространять ее любым законным способом. Речь идет о праве каждого получать информацию. Применительно к сфере государственного управления это означает право каждого гражданина Российской Федерации получать значительный массив различных типов информации, создаваемой государственными органами и необходимой гражданам как активным участникам демократического развития своей страны и, что особенно важно, для повседневной жизни. Это та созданная государственными органами информация, которая реально является общественным достоянием. Однако сегодня, к сожалению, несмотря на стремительные процессы построения глобального информационного общества, при достаточно высоком темпе информатизации России, в ее государственном управлении пока сохраняются в значительной степени традиционные способы информирования населения — через аудиовизуальные СМИ и посредством опубликования федеральных законов в официальных периодических изданиях. Такая ситуация правового дисбаланса внутри правовой конструкции права на информацию требует корректировки. Анализ публикаций по теме развития законодательного закрепления права на информацию и на доступ к ней приводит к мысли о некоторой у нас стереотипизации правового мышления. Это выражается, в частности, в том, что при исследовании зарубежного законодательства современными российскими авторами значительное внимание уделяется праву на доступ к информации, т. е. принципу пассивной гласности. За рамками внимания остается активная государственная информационная политика, а также ведомственная информационная деятельность, т. е. активная гласность. И при этом мало кто обращает внимание на то, что современные законы некоторых стран содержат соответствующие положения, которые демонстрируют активную позицию правительств и их органов в информировании населения — принцип активной гласности. Даже сами названия законов включают понимание необходимости информирования граждан как постоянной функции государственных органов власти. Так, например, это Закон Бельгии «О гласности в сфере администрации» от 30 июня 1994 г. <5>, Закон Швейцарии «Об информировании общественности» от 2 ноября 1993 г. <6>. ——————————— <5> Закон Бельгии от 1 июля 1994 г. «О гласности в сфере администрации» // URL: http://www. eos. ru/eos_delopr/eos_law/section. php? ID=671. <6> Закон Швейцарии от 2 ноября 1993 г. «Об информировании общественности» // URL: http://www. eos. ru/eos_delopr/eos_law/section. php? ID=671.
Первый из названных Законов содержит главы с показательным названием — глава 2 называется «Активная гласность» и внесена в Закон в целях информирования общественности ясной и объективной информацией о деятельности федеральной администрации. В ней же сказано, что закон определяет в соответствии с постановлением, обсужденным Советом Министров, организацию и задачи федеральной службы информации, а организация определяет органы федеральной администрации, призванные поручить специализированной инстанции задачу определения формы и обеспечения информационного процесса. Глава 3 называется «Пассивная гласность» и определяет право на ознакомление с административными документами и действия с ними. Фактически бельгийский Закон состоит из этих двух основных разделов и крайне лаконичен. Закон Швейцарии информирование населения о деятельности властных структур, его принципы и процедуры определяет в качестве своего предмета (статья 1 раздела 1). Здесь же разделяются право на информацию и право на ознакомление с документами. Статьей 14 раздела III «Информирование общественности» определен лейтмотив данной части Закона — властные структуры информируют о своей деятельности, создавая, таким образом, условия для свободного формирования общественного мнения. Предусмотрены в этой связи две основные формы — предоставление информации по требованию, что характерно для законодательства большинства стран, или в служебном порядке, т. е. в рамках института массового информирования. В правовых научных публикациях явно недооценен российскими правовыми аналитиками Закон Великобритании «О свободе информации» 2000 г. с позиции закрепления в нем гарантий реализации права на информацию. В статье 19 («Схемы публикаций») зафиксированы обязанности каждого органа государственной власти — принятия и утверждения схем относительно публикации органом информации, которые утверждаются Комиссаром по информации; публикации информации в соответствии со схемой публикации; пересмотра время от времени схем публикации, при этом схема публикации должна определять виды информации, которые орган государственной власти публикует или намерен публиковать; определения способа, которым информация каждого вида публикуется или будет опубликована, а также того, должны ли материалы предоставляться общественности бесплатно или за плату. Принимая или пересматривая схемы публикаций, орган государственной власти должен принимать во внимание общественный интерес. Орган должен публиковать схемы способом, который он считает наиболее целесообразным. Безусловно, что положением названной статьи Закона Великобритании «О свободе информации» закрепляется не что иное, как принцип активной гласности государственных органов Великобритании, осуществляемой через широкое информирование общественности. И это как раз тот случай, когда, не исследовав практическую сторону применения закона, механизмов реализации соответствующего законодательства, невозможно только лишь на основании одних текстов законов сформировать целостное представление об опыте конкретной страны. В Канаде создана целая система институтов доступа к информации. Канадский Закон о доступе к информации был принят в июне 1982 г. Его целью является «обеспечение права на доступ к информации, содержащейся в документах, находящихся под контролем правительства» <7>. 21 августа 2000 г. создана специальная комиссия по вопросам доступа к информации, а 29 ноября 2004 г. вступила в силу Стратегия Правительства Канады в области связей с общественностью. Ее целью стало обеспечение эффективного управления и надлежащей координации в области связей с общественностью на уровне Правительства Канады, а также достижение такого порядка, при котором система связей с общественностью отвечала бы самым разным потребностям населения в информации <8>. ——————————— <7> Институты транспарентности государственного управления: канадский опыт для России / Под ред. О. В. Афанасьевой и С. В. Кабышева. М.: Формула права, 2006. С. 38. <8> Там же. С. 103.
Недостаточно в современных научных публикациях исследован опыт Федеративной Республики Германия. Вероятно, это связано в том числе и с тем фактом, что «Закон о регулировании доступа к информации Федерации» (Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz — IFG) vom 5. September 2005 <9>) воспринимается лишь как следующий в ряду национальных законов о доступе к информации. Скорее всего, на эту мысль наводит его краткое название — Informationsfreiheitsgesetz — IFG. При этом совершенно очевидно, что, не имея возможности убедиться, как этот Закон на практике работает в Германии, упускается реальный опыт его воплощения в жизнь. Однако в случае с Федеративной Республикой Германия все заключается в высокой степени организации и налаживания механизмов реализации гражданами права на информацию. Поэтому и принятый Закон 2005 г. весьма и весьма лаконичен, так как фактически законодательно закрепил к тому моменту уже реально сформированный и действующий механизм информационного взаимодействия органов государственной власти, граждан и организаций. ——————————— <9> Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz — IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I. 2005. S. 2722).
Хотелось бы также обратить внимание, что в отличие от так называемых законов об информации других стран германский вариант в разделе «Основные положения» сразу закрепляет три возможности получения ведомственной информации. Это ее предоставление по запросу, возможность ознакомления с ведомственными документами (как в случае, например, с Великобританией, Швейцарией, при условии личного посещения соответствующего ведомства потребителем информации), а также иными способами, что подразумевает в том числе и информирование населения (т. е. реализация принципа активной гласности) со стороны министерств и ведомств. Именно третий из названных способов сегодня лишь закрепил в законе то, что было уже хорошо налажено в последнее десятилетие, — информационную деятельность федеральных министерств и ведомств, являющуюся неотъемлемой частью культуры взаимодействия власти с гражданами и организациями, обществом в целом. В министерствах и ведомствах Федеративной Республики Германия информационная деятельность осуществляется на основе специализированных ежегодных планов, и ей как сформированному политико-правовому институту уделяется большое внимание. Исследование показывает, что национальные законодательства зарубежных стран в названной сфере имеют достаточно много особенностей. Общим же является то, что они сформированы преимущественно с позиции пассивной гласности, за некоторыми исключениями. А в этой связи вышесказанное дает ответ на вопрос, почему человечеству сегодня необходимо вырабатывать документы глобального масштаба для развития информационного общества. Они закрепляют общие принципы. Зачастую сложно бывает увидеть, в чем же состоит положительный опыт зарубежных стран. Ясно и то, что при исследовании любого аспекта зарубежного опыта правового регулирования тех или иных информационных отношений необходим комплексный подход. Должны быть проанализированы не только тексты соответствующих законов, но и практика их применения, а возможно, и уже вполне сложившиеся в применении традиции в государственном управлении. Как определиться в том, опыт какой страны можно применить к совершенствованию национального законодательства и каковы критерии этого выбора? Поэтому именно документы глобального масштаба, фактически создаваемые на наднациональном уровне, но с учетом рекомендаций многих стран становятся направляющим вектором развития национальных законодательств. Таковым по своей сути являются и Руководящие принципы политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием (ЮНЕСКО, Париж, 2004 г.). В них закреплена одна из ценнейших рекомендаций о необходимости разработки комплексной структуры информационной политики для управления и активного распространения создаваемой государственными органами информации. Такой опыт, как уже было подмечено, успешно реализуется федеральными министерствами и ведомствами в Германии под названием «информационная деятельность». Отметим, что большинство современных государств, имея в своих конституциях задекларированное право на информацию, приходят к выводу о необходимости последующей расширительной трактовки содержания данного права в специальном законе. В Российской Федерации о необходимости создания правовой основы государственного управления в информационной сфере в условиях включенности нашей страны в глобальный процесс создания информационного общества говорится в Концепции развития информационного законодательства, разработанной Сектором информационного права РАН <10>. ——————————— <10> Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Информация и связь. 2005. N 2. С. 2 — 15.
Названная выше проблема стереотипизации представлений об информационном законодательстве зарубежных стран приводит к целому ряду негативных моментов. Как правило, исследуется то, что является общим для многих стран. Реальный уникальный опыт отдельно взятой страны, как правило, не выделяется, и все публикации сводятся к анализу зарубежного законодательства о доступе к информации. Крайне недостаточно исследований, по-видимому, в силу объективных причин, практики применения соответствующих законов, что исключает комплексное представление о сложившейся в той или иной национальной системе правовых гарантий реализации информационных прав, свобод и обязанностей. В российской науке сегодня практически отсутствуют исследования, связанные с правовым закреплением принципа активной гласности государственных органов. В этой связи представляется возможным и необходимым создание в Российской Федерации собственного опыта расширения правовых гарантий реализации права на информацию, с учетом предложений, содержащихся в Концепции развития информационного законодательства в Российской Федерации, разработанной Сектором информационного права РАН, рекомендаций Руководящих принципов ЮНЕСКО и других документов.
