(Ирхин И. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 6)
О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
И. В. ИРХИН
——————————— <*> Irkhin I. V. To a question on constitutionally-legal responsibility of public authorities of subjects of the Russian Federation.
Ирхин Игорь Валерьевич, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета.
В статье рассматриваются различные аспекты института конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Особое внимание автор уделяется необходимости оптимизации правового регулирования механизма реализации института конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ.
Ключевые слова: орган; ответственность; права; свободы; санкции; субъект Российской Федерации.
In the article various aspects of institute of constitutionally-legal responsibility of public authorities of subjects of the Russian Federation are considered. The special attention the author is given to necessity of optimization of legal regulation of the mechanism of realization of institute of constitutionally-legal responsibility of public authorities of subjects of the Russian Federation.
Key words: authority; responsibility; rights; freedom; sanction; subject of the Russian Federation.
Вопрос о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, пожалуй, является одним из актуальных и вместе с тем спорных, во многом еще не разрешенных в отечественном конституционном праве. Полагаем, что подавляющая часть разноречий обусловливается отсутствием четко и однозначно сформулированного законодателем систематизированного нормативного подхода к данному институту. В науке конституционного (государственного) права под конституционно-правовой ответственностью понимается отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа или должностного лица, а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы <1>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <1> См., например: Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 24. С. 10; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 34 — 35.
На наш взгляд, под конституционно-правовой ответственностью можно также понимать совокупность реализуемых субъектами конституционно-правовых отношений их взаимных прав и обязанностей по поводу обеспечения, реализации и гарантирования действия конституционно-правовых норм, выражающихся в применении либо возможности применения соответствующих конституционно-правовых санкций. Ключевым нормативным правовым актом федерального уровня, регламентирующим институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <2> (далее — Федеральный закон). Данный документ осуществляет правовое регулирование оснований и условий привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов РФ. ——————————— <2> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28 сентября 2010 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Статьей 3.1 установлено, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. Указанные органы несут ответственность при условии, что принятые ими нормативные правовые акты противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, создали угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ. Между тем федеральным законодателем не определен орган или должностное лицо, которое уполномочено устанавливать и подтверждать факт наступления вредных последствий, а также выявлять их характер и свойственные конкретной ситуации особенности. Законодательством также не регламентирована «техническая сторона» данного вопроса — юридический механизм и организационно-правовая процедура подготовки и рассмотрения алгоритма реализации мер конституционно-правовой ответственности. Статья 3.1 Федерального закона фактически формулирует только общие (абстрактные) основания и условия конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем юридическая квалификация указанных оснований и условий составляет значительные трудности. Дело в том, что такая нормативная дефиниция, как «массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации» не имеет ясного, точного, однозначно определенного и устойчивого критерия правовой идентификации. Используемые в статье 3.1 Федерального закона термины «массовые», «грубые», «угроза» по своему характеру являются условно-оценочными, субъективистскими, соответственно их практическое применение варьируется в зависимости от конкретных обстоятельств и правосознания правоприменителя. Не существует также общепризнанного определения понятия «правовое и экономическое пространство», следовательно, понимать, что означает угрожать его единству, можно различным образом. Если проанализировать положения статьи 3.1 Федерального закона с точки зрения практической, то окажется, что привлечь к конституционно-правовой ответственности органы государственной власти субъектов РФ в нормальных условиях нельзя, поскольку предусмотренные в указанной статье признаки объективной стороны состава конституционного правонарушения несоизмеримы с их текущей (ежедневной) деятельностью и характером совершаемых деликтов. Ведь очевидно, что органы государственной власти субъектов РФ, реализуя принадлежащие им полномочия, не принимают в ежедневном режиме акты (решения), которые влекут за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, создают угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности. Но вместе с тем такие органы могут принять документ, который ущемит или нарушит права и свободы отдельной категории граждан РФ, проживающей на территории того или иного субъекта РФ (пенсионеров, инвалидов, ветеранов). Кроме того, исходя из логики построения фабулы статьи 3.1 Федерального закона, условия, указанные в ней, должны учитываться совместно, поскольку они перечислены в одном предложении последовательно друг за другом. Иллюстрацией к данному тезису может служить пункт пятый статьи 9 Федерального закона, согласно которому полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются досрочно при условии его уклонения от выполнения решения суда о признании принятого указанным органом нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекшего нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц. С учетом того что права и свободы человека и гражданина и права и охраняемые законом интересы юридических лиц перечисляются в одном предложении через запятую, то следует признать их цельным и неделимым объектом конституционного правонарушения. По факту это означает, что нарушение прав человека и гражданина априори должно быть связано с нарушением охраняемых законом интересов юридических лиц. Между тем исключить вероятность того, что, к примеру, парламентом субъекта РФ будет принят правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина (к примеру, право на свободу передвижения и выбор места жительства граждан РФ), но при этом не затрагивающий охраняемых законом интересов юридических лиц, объективно невозможно. Подпадает ли в этом случае указанный орган под пункт пятый статьи 9 Федерального закона? Формально — нет. В целях недопущения возникновения подобной ситуации необходимо оптимизировать механизм реализации института конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Целесообразно согласовать его основания и условия, а также придать ему более реалистичный характер. В федеральном законе целесообразно предусмотреть, кроме установленного «чрезвычайного режима ответственности», «режим текущей ответственности» органов государственной власти субъектов РФ. Принимая во внимание тот факт, что деятельность органов государственной власти субъектов РФ сосредоточивается вокруг прав и свобод человека и гражданина, а также учитывая, что права и свободы человека и гражданина являются исходным началом, определяющим сущность, природу и критерии конституционности функционирования всего аппарата публично-правовых органов и должностных лиц в РФ, основанием конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ должно служить принятие ими акта либо совершение действия или бездействия, повлекшие нарушение фундаментальных прав и свобод человека и гражданина. При этом неразрывная связь с нарушением охраняемых законом интересов юридических лиц, угрозой правовому и экономическому пространству и прочими объектам конституционно-правового нарушения наличествовать не должна. В Федеральном законе нарушение прав и свобод человека и гражданина надлежит определить в качестве самостоятельного и единственного основания конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Данный подход корреспондирует со статьей 2 Конституции РФ <3>, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства; с положениями Всеобщей декларации прав человека <4>, в соответствии с которыми государства-члены обязались содействовать в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций всеобщему уважению и соблюдению прав и основных свобод (преамбула); с Европейской конвенцией о защите основных прав и свобод человека <5>, по которой одним из средств достижения большего единства между членами Совета Европы является защита и развитие прав человека и основных свобод (преамбула). ——————————— <3> Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. 26 января. N 4. Ст. 445. <4> Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990. С. 14 — 20. <5> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 11 мая 1994 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. N 3. С. 3 — 44.
Кроме прочего, усиление зависимости деятельности органов государственной власти субъектов РФ от прав и свобод человека и гражданина позволит существенно повысить степень репрезентативности и ответственности данных органов относительно принимаемых ими правовых актов и совершаемых действий.
