(Братановская М. С.) («История государства и права», 2011, N 9)
ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ В СССР В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1946 — 1991 ГГ.) <*>
М. С. БРАТАНОВСКАЯ
——————————— <*> Bratanovskaya M. S. The legal organisation of management of social security in the USSR during the post-war period (1946 — 1991).
Братановская Милена Сергеевна, старший преподаватель Волгоградского института экономики, социологии и права, кандидат юридических наук.
В научной статье проводится исследование организационно-правовых форм социального обеспечения в Советском государстве в период после окончания Великой Отечественной войны до 1991 г. На основе мнений исследователей этого социально-правового явления, а также изучения нормативных актов автором раскрываются особенности правового регулирования социального обеспечения и обслуживания советских граждан.
Ключевые слова: Советское государство, социальное обеспечение, социальное обслуживание, тарифы обязательного страхования, пенсии, пособия, государственные органы социального обеспечения.
In the scientific article is conducted by social security research of organizational-legal forms of social security in the Soviet state during the period after the termination of the Great Patriotic War till 1991 On the basis of opinions of researchers of this socially-legal phenomenon, and also studying of statutory acts by the author reveal features of legal regulation of social security and service of the Soviet citizens.
Key words: the Soviet state, social security, social service, tariffs of obligatory insurance, pension, the grant, social security state structures.
После победы во Второй мировой войне началось восстановление народного хозяйства. С целью подъема ведущих отраслей промышленности (энергетики, машиностроения, химической промышленности, производства черных и цветных металлов и др.) и привлечения трудящихся на предприятия этих отраслей указами СНК СССР 1947 — 1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для этих отраслей. Данное законодательство имело также и ряд недостатков: ведомственный принцип обеспечения, в силу чего лица, выполнявшие одну и ту же работу в разных ведомствах, получали неодинаковые пенсии; излишества в пенсионном обеспечении, особенно руководящих и инженерно-технических работников; элементы субъективизма при назначении повышенных пенсий. В этот же период повышаются пенсии за выслугу лет учителям, врачам и другим медицинским работникам. Восстановление разрушенного войной народного хозяйства и индустриальной промышленности позволило государству выделить дополнительные средства для социального обеспечения населения. Закон от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» и Постановление Совета Министров СССР от 22 января 1955 г. N 113, на основании которого Президиум ВЦСПС 5 февраля 1955 г. утвердил Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию, знаменуют собой начало нового этапа в развитии социального обеспечения, характеризующегося тем, что ныне действующее законодательство о социальном обеспечении складывается в самостоятельную отрасль права. Указанные правовые акты явились результатом внутриотраслевой кодификационной работы в общесоюзном масштабе. Видовая кодификация законодательства на таком уровне и в таком объеме была проведена в нашей стране впервые. В отличие от предшествовавших видовых форм кодификации, которые заключались в объединении нормативных актов по отдельным видам обеспечения, Закон 1956 г. в комплексе объединил все основные виды пенсий и установил единые правила и порядок их назначения и выплаты. С принятием этих комплексных кодифицированных актов законодательство о социальном обеспечении стало более концентрированным, полным и доступным для широких масс трудящихся. Вследствие введения в действие нового Закона о пенсиях было отменено около тысячи ранее изданных актов. Закон о государственных пенсиях значительно расширил круг лиц, имеющих право на пенсию, и повысил размеры пенсий. Он устранил недостатки в пенсионном обеспечении, имевшие место непосредственно в послевоенные годы, и др. Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию явилось основой действующего законодательства об обеспечении пособиями рабочих и служащих и приравненных к ним лиц. В последующие годы принимается ряд актов, расширяющих сферу действия Закона от 14 июля 1956 г. (например, Постановление Совета Министров СССР от 1 марта 1961 г. N 186 «О пенсионном обеспечении бывших членов артелей промысловой кооперации») <1>; совершенствуется пенсионное обеспечение за выслугу лет, развивается законодательство о пособиях и медицинской помощи (например, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 января 1960 г. N 58 «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и охраны здоровья населения СССР» <2>, Постановления Совета Министров СССР от 13 сентября 1962 г. N 959 «Об упорядочении назначения и выплаты ежемесячных пособий бывшим членам колхозов, земли которых переданы совхозам и другим предприятиям и организациям» <3>, от 25 октября 1963 г. N 1108 «О выплате пособий на детей военнослужащих срочной службы» <4>); совершенствуется система управления социальным обеспечением (например, Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 12 мая 1964 г. N 570 «О дальнейшем расширении общественных начал в работе органов социального обеспечения и усилении контроля за назначением и выплатой пенсий» <5>). ——————————— <1> СП СССР. 1961. N 5. Ст. 34. <2> СП СССР. 1960. N 1. Ст. 2; N 3. Ст. 16. <3> СП СССР. 1960. N 3. Ст. 14. <4> СП СССР. 1963. N 20. Ст. 198. <5> СП СССР. 1962. N 17. Ст. 135.
В 1955 г. при Совете Министров СССР был образован Государственный комитет по труду и заработной плате. Госкомтруд СССР стал издавать постановления по вопросам социального обеспечения, а также разъяснения о применении действующего законодательства по этим вопросам. Постановления и разъяснения издавались этим органом, как правило, совместно или по согласованию с ВЦСПС, а в случаях, предусмотренных действующим законодательством, — с другими заинтересованными органами. Нормативные акты Госкомтруда занимали значительное место в системе источников права социального обеспечения. Руководство делом социального обеспечения в союзных республиках было возложено на соответствующие министерства социального обеспечения <6>. ——————————— <6> См., напр.: Положение о Государственном комитете СССР по труду и заработной плате. Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 октября 1977 г. // СП СССР. 1977. N 25. Ст. 170; Инструкция о порядке назначения и выплаты ежемесячных пособий, установленных инвалидам с детства Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 августа 1967 г. «О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа». Утверждена Постановлением Госкомтруда от 13 ноября 1967 г. N 506.
Завершением создания целостной системы социального обеспечения граждан явилось распространение социального страхования и пенсионного обеспечения на колхозников. Принятые Закон о пенсиях и пособиях членам колхоза (1964 г.) и Положение о порядке назначения и выплаты пособий по социальному страхованию членов колхозов (1970 г.) в значительной мере отразили — и по содержанию, и по форме — влияние Закона о государственных пенсиях, а также Положения о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию. Особым событием в области законодательства было принятие 7 октября 1977 г. Конституции СССР. Она представляет собой итог развития всего советского законодательства, тот рубеж, с которого начинается новый его этап. Конституция СССР 1977 г. (ст. 24) четко определила, что в стране созданы и развиваются государственные системы здравоохранения и социального обеспечения. Социальное обеспечение в СССР рассматриваемого периода осуществлялось на основе трех сложившихся систем: 1) государственное социальное обеспечение военнослужащих, членов творческих союзов, учащихся и ряда других категорий граждан за счет государственных, республиканских и местных бюджетов; 2) государственное социальное страхование рабочих и служащих, находившееся в ведении профессиональных союзов; источником его финансирования являлись взносы предприятий, учреждений, организаций и бюджетные дотации; 3) социальное обеспечение колхозников, средства на которое формировались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному бюджету. Независимо от системы, материально обеспечивавшей граждан, они были полностью освобождены от уплаты каких-либо взносов на социальное обеспечение или страхования. С середины 70-х годов начинает возникать и развиваться и система социального обслуживания. Наряду со стационарными учреждениями социального обслуживания появился и такой его вид, как социально-бытовое обслуживание нетрудоспособных на дому. Для зачисления на надомное обслуживание требовался ряд документов, в том числе справка лечебного учреждения об отсутствии хронических психических заболеваний в стадии выраженного дефекта или глубокой умственной отсталости; туберкулеза в открытой форме; хронического алкоголизма; венерических и инфекционных заболеваний, бактерионосительства. В законодательстве специально оговаривалось, что «медицинское обслуживание граждан, принятых на надомное обслуживание, производится лечебно-профилактическими учреждениями в общеустановленном порядке». Кроме того, определялась дифференциация в оплате стоимости оказываемых услуг: лица, получавшие пенсию до 50 руб., от оплаты освобождались полностью. Поскольку надомное обслуживание являлось несвойственной домам-интернатам функцией, вызвавшей разного рода организационные трудности у этих учреждений, возникла необходимость создания самостоятельной службы по оказанию социально-бытовой помощи нетрудоспособным гражданам со специальными структурными подразделениями. Такими структурными подразделениями стали отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам, которые были организованы при районных отделах социального обеспечения. Их деятельность регламентировалась Временным положением об отделении социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. В положении оговаривалось, что помимо ставших уже традиционными видов социально-бытовой помощи социальные работники должны были при необходимости оказывать помощь в соблюдении личной гигиены, выполнять просьбы, связанные с почтовыми отправлениями, содействовать в получении необходимой медицинской помощи, принимать меры к погребению умерших одиноких пенсионеров. Услуги предоставлялись без взимания какой-либо платы. Законодательство предусматривало тесное взаимодействие с комитетами Красного Креста с целью организации шефства над одинокими пенсионерами, нуждающимися в медицинском уходе. Социальный работник, входящий в штат отделения социальной помощи, должен был обслуживать на дому 8 — 10 нетрудоспособных пенсионеров или одиноких инвалидов I — II групп. Отделения создавались при наличии не менее 50 нетрудоспособных, нуждающихся в надомном обслуживании. В 1987 г. были внесены некоторые изменения в деятельность отделений социальной помощи. В основном изменения касались вопросов организации отделений социальной помощи на дому. Более четко был определен контингент лиц, подлежащих надомному обслуживанию, а также предусматривалось, что лица, получающие пенсию в максимальных размерах, вносят плату, составляющую 5% пенсии. Таким образом, социальное обеспечение в СССР, вплоть до последних дней существования страны, осуществлялось в рамках единого государственного бюджета. Централизованно планировалось формирование фонда социального обеспечения, куда входила и статья расходов на выплату пенсий. Для финансирования фонда социального обеспечения устанавливался тариф в виде процента от выплачиваемой в народном хозяйстве заработной платы. Размер тарифа устанавливался государством и был дифференцирован по различным отраслям народного хозяйства. Общественные отношения по социальному обеспечению по своей экономической природе, вне зависимости от государственного устройства, являются распределительными. Через системы социального обеспечения распределяется весомая доля валового внутреннего продукта страны. А вот механизм такого распределения обусловлен характером экономических отношений, объективно диктующих те или иные способы финансирования социального обеспечения. Для советского периода бедность и безработица не признавались официальным основанием для социальной поддержки, а социальное страхование лишь декларировалось. Вместе с тем и сейчас, несмотря на то что ст. 7 Конституции РФ определила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, необходимо признать, что данная статья носит достаточно декларативный характер, что, в свою очередь, нарушает основной принцип верховенства и прямого действия Конституции как основного закона страны, что вызывает у населения чувство недоверия и социальную напряженность. Механизм финансирования мероприятий в сфере социального обеспечения в советский период был достаточно простым и понятным каждому. Сейчас же, на современном этапе развития России, неоднократное реформирование системы социального и пенсионного обеспечения привело к непониманию населением проводимой социальной политики государства и отсутствию ее поддержки в обществе. В советский период механизм финансирования заключался в том, что в государственном бюджете предусматривались соответствующие статьи расходов на выплату пенсий, пособий, на социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов, детей в детских учреждениях. В теории советского права социального обеспечения соответствующие источники финансирования рассматривались как особая правовая категория «фонды для нетрудоспособных» <7>. Однако в реальной жизни таких фондов, имеющих статус самостоятельных кредитно-финансовых систем строго целевого назначения, не существовало; это были бюджетные средства, и право распоряжения ими являлось исключительной прерогативой органов исполнительной власти. Таким образом, данная система носила исключительно централизованный, жестко нормируемый способ распределения средств в сфере социального обеспечения. Этот способ распространялся на всю систему, включая пенсионное обеспечение в порядке государственного социального страхования. Он полностью игнорировал возможность соизмерения уровня пенсионного обеспечения с размерами страховых платежей. Такие платежи вносили лишь предприятия, учреждения, организации по установленным тарифам, уровень которых определялся государством с учетом главным образом доходности отрасли народного хозяйства и никак не влиял на уровень пенсионного обеспечения. ——————————— <7> Захаров М. Л. Право социального обеспечения. М., 2002. С. 4.
Отличительная черта советской системы социального обеспечения состояла также в том, что государство не ставило уровень социального обеспечения в зависимость от какого-либо социального стандарта, например от прожиточного минимума. Это давало возможность не фиксировать в общегосударственном масштабе «черту бедности», что априори означало отсутствие в советском государстве бедных как определенного социального слоя населения. Жесткое государственное нормирование всех видов социального обеспечения по принципу «разумной достаточности», определяемой государством без учета официально признанного стандарта уровня жизни, в итоге привело к тому, что финансирование расходов на социальное обеспечение осуществлялось по «остаточному принципу», замораживающему на долгие годы размеры минимальных и максимальных пенсий, пособий, норм расходов на содержание детей, престарелых и инвалидов в учреждениях социального обеспечения. В результате доля валового внутреннего продукта, приходящаяся на каждого по системе социального обеспечения, стала неуклонно снижаться. Таким образом, государство превратилось как бы в гарант равенства, предоставляя пожилым людям, инвалидам, семьям с детьми хотя и невысокий, но стабильный уровень социальной помощи и поддержки. Это способствовало социальной однородности общества, препятствовало расслоению населения по уровню доходов и, как следствие этого, породило удивительный феномен в психологии людей — иллюзию обеспеченной старости и «уверенности в завтрашнем дне». Именно эта черта системы советского социального обеспечения послужила основанием для теоретического постулата — об алиментарном характере общественных отношений в сфере социального обеспечения. Его авторы и сторонники (Н. Г. Александров, А. Е. Пашерстник) <8> обосновывали социальную справедливость распределительной системы социального обеспечения по принципу «уравнительности», рассматривая это как преимущество, а не недостаток. Алиментация как определенное социальное явление была известна еще в Древнем Риме в конце II — середине III в. и применялась как система государственной помощи детям малоимущих родителей и сиротам. Причем средствами для оказания такой помощи являлись проценты, получаемые государством от мелких и средних землевладельцев за выдачу им ссуд. ——————————— <8> См.: Пашерстник А. Е. Правовые вопросы вознаграждения за труд рабочих и служащих. М., 1949. С. 141.
Как правовое явление алиментация в советском законодательстве была основой алиментных обязательств в семейных отношениях. В научный оборот трудового права этот термин был введен известными советскими учеными-административистами А. Е. Пашерстником и Н. Г. Александровым <9> в тот период, когда нормы о социальном обеспечении трудящихся еще являлись составной частью колхозного и трудового права, как таковая дифференциация права социального обеспечения от иных отраслей советского законодательства отсутствовала. На настоящий момент, когда самостоятельность права социального обеспечения как отрасли российского законодательства уже никем не оспаривается, не используется в законотворческой деятельности. ——————————— <9> См.: Александров Н. Г. Основные вопросы советского трудового законодательства в свете решений XXI съезда КПСС // Трудовое право в свете решений XXI съезда КПСС. М., 1960. С. 13; Теория государства и права / Под ред. Н. Г. Александрова. М., 1974. С. 385.
С распадом СССР изменилась социально-экономическая ситуация, возникли новые социальные приоритеты, перспективы социального развития, которые существенно изменили подходы к социальному обеспечению граждан. Поэтому прежняя система оказалась крайне обременительна для экономики Российской Федерации, вследствие складывающейся демографической ситуации, снижения объемов производства и обесценивания рабочей силы, в связи с чем перед законодательной и исполнительной властью Российской Федерации остро встал вопрос о необходимости создания новой системы социального обеспечения, отвечающей реалиям современности.
