(Братановская М. С.) («История государства и права», 2010, N 19)
ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ В СССР В ДОВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1918 — 1941 ГГ.) <*>
М. С. БРАТАНОВСКАЯ
——————————— <*> Bratanovskaya M. S. The legal organisation of management of social security in the USSR during the pre-war period (1918 — 1941).
Братановская Милена Сергеевна, старший преподаватель Волгоградского института экономики, социологии и права, кандидат юридических наук.
В научной статье анализируются правовые основы зарождения социального обеспечения в Советском государстве. Исследуются правовые акты компетентных органов, регламентирующие деятельность системы социального обеспечения, выплаты пенсий, а также организации медицинского страхования. В статье также отражены аспекты, связанные с предоставлением социальных гарантий различным категориям граждан в различные периоды становления советской государственности.
Ключевые слова: социальное обслуживание, потеря трудоспособности, льготы в пенсионном обеспечении ударников труда, индустриальные отрасли, социальное обслуживание инвалидов, пенсия по старости.
In the scientific article legal bases of origin of social security in the Soviet state are analyzed. The legal certificates of competent bodies regulating activity of system of social security, payment of pensions, and also the organisations of medical insurance are investigated. In article the aspects connected with granting of social guarantees to various categories of citizens during the various periods of formation of the Soviet statehood also are reflected.
Key words: social service, disability, privileges in a provision of pensions of drummers of work, industrial branches, social service of invalids, the old-age pension.
Произошедшая в России Октябрьская революция кардинально изменила систему социального обеспечения населения. В стране образуются новые органы государственной власти — Советы народных депутатов. В ходе Гражданской войны и военной интервенции число лиц, нуждавшихся в поддержке, катастрофически возросло, что привело к обострению социальной обстановки и необходимости скорейшего разрешения данного вопроса. Поэтому при губернских, уездных исполнительных комитетах Советов народных депутатов открываются отделы социального обеспечения. В начальный период их деятельность основывалась исключительно на опыте органов попечительства, благотворительных обществ и системы общественного призрения. Затем, с изменением политической и социально-экономической ситуации в стране, структура и методы работы органов социального обеспечения также изменялись в соответствии с принимаемыми государственными нормативными актами. После событий октября 1917 г., приведших к установлению советской власти, новое правительство — Совет Народных Комиссаров — приступило к реализации страховой программы большевистской партии. Эта программа обсуждалась еще как думский законопроект о страховании рабочего в 1912 г. и предусматривала введение государственного страхования рабочих во всех случаях утраты трудоспособности или потери заработка ввиду безработицы, распространение страхования на всех лиц наемного труда и их семейств, производство выплаты всем застрахованным из расчета полного заработка с возложением расходов на предпринимателей и государство и др. Тринадцатого ноября 1917 г., на шестой день своего существования, Совет Народных Комиссаров включил в число первых мероприятий и декретов советской власти официальное правительственное сообщение «О социальном страховании» <1>. В нем указывалось, что «Рабочее и крестьянское правительство приступает к изданию декретов о политике социального страхования на основе следующих страховых принципов: ——————————— <1> СУ. 1917. N 2.
1) страхование всех без исключения рабочих, а также городской и сельской бедноты; 2) страхование всех видов потери трудоспособности, а именно на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение по меньшей мере полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях» <2>. ——————————— <2> Социальное обеспечение в СССР. М., 1986. С. 98.
В области социального обеспечения принимается Декрет от 10 ноября 1917 г. «Об увеличении пенсий рабочим, пострадавшим от несчастных случаев», который улучшил обеспечение лиц, пострадавших от несчастных случаев. 11 декабря 1917 г. впервые в мире принимается Положение о страховании на случай безработицы <3>, а 22 декабря 1917 г. утверждается Декрет «О страховании на случай болезни». Последний предусматривал пособия при болезнях, родах, по случаю смерти работника, а также следующие виды бесплатной врачебной помощи: первоначальное амбулаторное лечение, лечение на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение. ——————————— <3> СУ РСФСР. 1917. N 2. Ст. 25.
В соответствии с Декретом СНК от 14 ноября 1917 г. «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их» <4> предприниматели передали указанные учреждения в ведение больничных касс. ——————————— <4> СУ РСФСР. 1917. N 3.
Если у предприятий отсутствовали лечебные учреждения или если последние не отвечали своему назначению, предприниматели обязаны были выдать больничной кассе средства на оборудование лечебных учреждений (больниц, амбулаторий, родильных приютов, санаториев и пунктов первой помощи). В соответствии с принятой Конституцией РСФСР 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения. Советское государство приступает к законодательному урегулированию обеспечения лиц, не имеющих средств к существованию. Так, Приказом по Министерству государственного призрения от 19 ноября 1917 г. были упразднены благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам (увечным воинам) и их семьям. А 29 декабря 1917 г. все дело помощи увечным воинам и их семьям передается в ведение общественной организации — Всероссийского союза увечных воинов <5>, а инвалидные дома — в ведение Народного комиссариата государственного призрения (созданного вместо Министерства государственного призрения). Седьмого августа 1918 г. издается Декрет СНК «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-Крестьянской Красной Армии и их семейств». ——————————— <5> СУ РСФСР 1919. N 17.
Для проведения соответствующей работы при Народном комиссариате государственного призрения создается Совет социального обеспечения. 26 (14) апреля 1918 г. Народный комиссариат государственного призрения переименовывается в Народный комиссариат социального обеспечения (как «пережиток прошлого», когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности, не соответствующих социалистическому пониманию задач социального обеспечения). Этот день стал фактически днем рождения системы социального обеспечения советской России. Первым народным комиссаром социального обеспечения была А. М. Коллонтай. После упразднения благотворительных организаций детские приюты и воспитательные дома реорганизуются в дома матери и ребенка, в детские ясли, для сирот создаются детские дома. Таким образом, сразу же после Октябрьской революции советская власть образовала систему всестороннего социального обеспечения в форме социального страхования и обеспечения военнослужащих, приступила к созданию системы медицинского обслуживания всех трудящихся и условий для общественного содержания и воспитания несовершеннолетних. Предоставление всем трудящимся права на медицинское обслуживание повлекло передачу лечебного дела, в том числе и от бывших больничных касс, в ведение Народного комиссариата здравоохранения <6>, к нему же перешло и курортное дело. ——————————— <6> СУ РСФСР. 1919. N 6. Ст. 62.
Как уже отмечалось, Декретом от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» предусматривалось лечение только застрахованных и членов их семей, а Положением от 31 октября 1918 г. — всех трудящихся. Однако эта задача в условиях Гражданской войны и большого дефицита нехватки финансирования не могла быть решена полностью <7>. ——————————— <7> СУ РСФСР. 1919. N 17. Ст. 180.
Наряду с общим законодательством о пенсиях по инвалидности и по случаю потери кормильца, установленным Положением о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., в период Гражданской войны появляется институт персонального пенсионного обеспечения лиц, имеющих особые заслуги, а также развивается законодательство о социальном обеспечении красноармейцев-инвалидов и их семей. В марте 1919 г. было официально заявлено, что социальное обеспечение трудящихся от всех видов потери трудоспособности поставлено на законодательную основу, причем впервые в мире сделано нормой социальное страхование по безработице за счет нанимателей и государства. По поводу социальной деятельности советского правительства в первые месяцы новой власти можно сказать, что наряду с позитивными мерами в этих действиях присутствовал и откровенный популизм, стремление обеспечить широкую социальную базу большевистской партии, что и привело к созданию правовых актов, касавшихся страхования, с одной стороны не имеющих себе аналогов в мировой правовой системе, а с другой — не обеспеченных реальными финансовыми и материальными возможностями государства. Гражданская война и политика «военного коммунизма» принципиально изменили социально-экономическое положение в стране. Промышленность была национализирована, власть и ресурсы сконцентрированы в руках государства, ликвидированы товарно-денежные отношения. Первая мировая война, Октябрьская революция и Гражданская война преобразовали общество и государство. В условиях катастрофического экономического спада, хозяйственной разрухи, финансового кризиса, многомиллионных людских потерь за годы двух войн, массовой безработицы, падения жизненного уровня населения социальное обеспечение требовало огромных расходов, непосильных для молодого государства. Под влиянием этих и многих других факторов советское правительство приходит к заключению о необходимости возврата к социальному страхованию рабочих и служащих. Данный этап развития социального обеспечения в Советском государстве связан с периодом нэпа, с возникшей необходимостью вернуться к социальному страхованию рабочих и служащих. Поворотной вехой на этом пути — перехода от социального обеспечения периода Гражданской войны и «военного коммунизма» к социальному страхованию — стал Декрет Совета Народных Комиссаров от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом». В соответствии с Декретом социальному страхованию подлежали лица, занятые наемным трудом на государственных, кооперативных, общественных, концессионных, арендных и частных предприятиях, учреждениях и хозяйствах. Страхованием пользовались работники наемного труда во всех случаях социального риска, в том числе при временной или постоянной утрате трудоспособности, безработице и др. Декретом Совнаркома застрахованные полностью освобождались от взносов на все виды социального страхования <8>. ——————————— <8> См.: Холостова Е. И. Социальная политика. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 23.
Страховые взносы уплачивались администрацией или владельцами предприятий, учреждений и хозяйств без права какого-либо обложения страхуемых. По всем видам страхования страховые взносы уплачивались в размере 21 — 28% от выплачиваемой предприятием общей суммы заработной платы <9>. ——————————— <9> См.: Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения. М., 2000. С. 83.
Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. вводились выдача пособия в случае болезни и назначение пенсий. В целом после принятия этого Декрета государственное пенсионное обеспечение рабочих и служащих стало осуществляться по системе социального страхования, а военнослужащих и других категорий трудящихся — по системе социального обеспечения. В соответствии с новой социально-защитной политикой советское правительство в годы восстановительного периода приняло целый ряд нормативных актов: «О социальном обеспечении инвалидов» (8 декабря 1921 г.), по которому право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. Декрет Совнаркома от 9 декабря 1921 г. гарантировал пенсионное обеспечение членов семей в случае смерти кормильца. Важными законодательными актами 1921 г. являлись Декреты СНК «О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве» (9 декабря), «О страховании на случай болезни» (19 декабря), «О социальном обеспечении при безработице» (28 декабря) <10>. ——————————— <10> См.: Холостова Е. И. Социальная политика. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 26.
Четвертого сентября 1922 г. ЦК РКП(б) утвердил тезисы о социальном страховании. В них указывалось: «Наличие частной промышленности и переход госпредприятий на хозяйственный расчет выдвинули ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают» <11>. Таким образом, государственный бюджет был освобожден от огромных расходов на социальное обеспечение рабочих и служащих. ——————————— <11> См.: Вопросы страхования. 1922. N 1. С. 6.
В результате усилиями советского правительства в 1921 — 1924 гг. стала складываться система социального страхования и обеспечения лиц наемного труда, бывших военнослужащих и их семей, что подтверждается принятием ВЦИК, Совнаркомом и другими руководящими органами РСФСР около 100 декретов, положений и других документов по этим вопросам. Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена плата за содержание детей в детских учреждениях. Однако ее размер был ограничен. Плата за обучение в школах и воспитание в дошкольных учреждениях не должна была превышать для рабочих и служащих 6% получаемой ими заработной платы, вне всякой зависимости от количества обучающихся или воспитывающихся детей. В 1926 — 1932 гг. много внимания уделяется улучшению законодательства об отдельных видах обеспечения по социальному страхованию. Совершенствуется обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности. При этом размеры пособий все более дифференцируются. Так, Постановление ЦИК и СНК СССР от 23 июня 1931 г. «О социальном страховании» <12> предусматривает размеры пособий от половины до полного заработка в зависимости от членства в профсоюзе, общего и непрерывного стажа. Постановлением Народного комиссариата труда от 5 марта 1928 г. впервые было введено пенсионное обеспечение по старости в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта и целого ряда других отраслей. Важно отметить самый низкий в мире возраст выхода на пенсию по старости: для мужчин — 60 лет, для женщин — 55 лет. При этом вводились льготы занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при двадцатилетнем стаже. ——————————— <12> СЗ СССР. 1931. N 41. Ст. 283.
В особой форме решались задачи социальной помощи нуждавшимся в ней крестьянам. Государственным социальным обеспечением пользовались лишь те крестьяне — участники войны, инвалиды и жертвы террора военного времени, которых было невозможно обеспечить посредством крестьянской взаимопомощи или трудоустройства в артелях или кооперациях инвалидов. Совнарком своим Декретом от 14 мая 1921 г. ориентировал советские органы в центре и на местах на то, чтобы основную тяжесть заботы о социальном обеспечении нуждавшихся переложить на само крестьянство путем организации общественной взаимопомощи. Государство тем самым фактически признало, что оно не в состоянии содержать все социально не обеспеченные категории крестьян за счет государственного бюджета. В связи с этой официальной установкой крестьянская взаимопомощь являлась основой организации социального обеспечения крестьян в течение всего восстановительного периода. В соответствии с Декретом возглавить дело социальной помощи нуждавшимся на селе были призваны выборные крестьянские комитеты общественной взаимопомощи. Комитеты создавались при сельских Советах и волостных исполкомах. На крестьянские комитеты возлагались такие обязанности по организации взаимопомощи при неурожаях, пожарах и других социальных бедствиях, распределении государственной помощи среди крестьян во всех ее формах, налаживании общественной трудовой взаимопомощи и непосредственной адресной помощи семьям инвалидов, красноармейцам и трудармейцам, впавшим в нужду, а также семьям погибших красноармейцев, вдовам и сиротам, больным и престарелым. Крестьянские комитеты взаимопомощи осуществляли социальную помощь нуждавшимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержки школ, больниц, инвалидных домов, их обеспечения топливом и др. Например, комитеты Царицынской губернии в 1921 г. выдали пособий на сумму 117 тыс. руб., организовали трудовую помощь 5400 хозяйствам, обеспечили вспашку 3800 десятин земли <13>. В результате коллективизации возникли новые формы социального обеспечения крестьянства. Колхозные кассы взаимопомощи организовывали детские ясли, дома для престарелых, оказывали помощь нетрудоспособным и т. п. <14>. ——————————— <13> Милютин Я. А. Задачи и работа крестьянских комитетов общественной взаимопомощи. М., 1976. С. 36. <14> Еженедельник Наркомпроса. 1925. N 46.
С 1930 г. государство поставило задачу расширения сети инвалидных домов до пределов «полного охвата совершенно лишенных трудоспособности и, в первую очередь, инвалидов гражданской войны и членов семей, погибших на войне, а также беспризорных одиноких инвалидов, нуждающихся в постоянном уходе». С созданием колхозов отпала необходимость в трудовой помощи со стороны крестьянских обществ. Теперь они сосредоточиваются на организации помощи колхозникам в случае болезни, утраты трудоспособности, потери кормильца и т. д. В соответствии с Примерным уставом сельскохозяйственной артели, утвержденным ЦИК и СНК 1 марта 1930 г., на колхозы возлагалась обязанность социального обеспечения нетрудоспособных колхозников. Его условия и размеры определялись правлением колхозов с последующим санкционированием общим собранием колхозников. В новом Примерном уставе сельскохозяйственной артели от 17 февраля 1935 г. наряду с кассами общественной взаимопомощи предусматривалось создание специальных фондов для оказания помощи престарелым колхозникам, детям-сиротам, содержания детских яслей <15>. ——————————— <15> Милютин Я. А. Задачи и работа крестьянских комитетов общественной взаимопомощи. М., 1976. С. 36 — 37.
Ускоренная индустриализация страны и вызванный ею численный рост рабочих с конца 20-х годов побудили правительство сделать определенные шаги по повышению уровня организации пенсионного обеспечения. В первом пятилетнем плане были предусмотрены льготы в пенсионном обеспечении ударников труда, работников с большим стажем работы в важнейших индустриальных отраслях; планировалось улучшить социальное обслуживание инвалидов, расширить круг лиц, получающих пенсии по старости. С завершением построения социалистического общества, основы которого закрепляются в Конституции СССР, принятой в декабре 1936 г., условно завершается первый этап в истории развития советского законодательства о социальном обеспечении. Итогом функционирования в СССР государственной системы социального обеспечения стало закрепление в ст. 120 Конституции права граждан на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Это право гарантировалось широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов. В 1937 г. государство полностью возлагает на себя финансирование здравоохранения. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 23 марта 1937 г. «О снятии некоторых расходов с бюджета государственного социального страхования и изменении тарифа страховых взносов» <16> медицинская помощь и лечение предоставляются бесплатно всем гражданам независимо от их правового положения. В соответствии с указанным Постановлением государство берет на себя расходы и на содержание детских яслей и садов. ——————————— <16> СЗ СССР. 1937. N 22. Ст. 88.
Угроза Второй мировой войны, нависшая над Советским государством, а затем и ее начало обусловливают необходимость принятия нормативных актов, улучшающих пенсионное обеспечение военнослужащих. СНК СССР принимает 16 июля 1940 г. Постановление N 1269 «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего начальствующего состава срочной службы и их семьям» <17>, а 5 июня 1941 г. — Постановление N 1474 «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава, лицам младшего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям» <18>. ——————————— <17> СП СССР. 1940. N 19. Ст. 465. <18> СП СССР. 1941. N 15. Ст. 282.
——————————————————————
Вопрос: Производится ли уплата страховых взносов из заработной платы иностранного гражданина, имеющего статус временно пребывающего в Российской Федерации? («Налоги» (газета), 2010, N 38)
Вопрос: Производится ли уплата страховых взносов из заработной платы иностранного гражданина, имеющего статус временно пребывающего в Российской Федерации?
Ответ: На основании ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее — Закон N 167-ФЗ) застрахованными лицами являются граждане Российской Федерации, а также постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства: — работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договорам; — самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой); — являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств; — работающие за пределами территории Российской Федерации в случае уплаты страховых взносов в соответствии со ст. 29 Закона N 167-ФЗ, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; — являющиеся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования; — священнослужители; — иные категории граждан, у которых отношения по обязательному пенсионному страхованию возникают в соответствии с Законом N 167-ФЗ. Правовой статус иностранных граждан, а также правоотношения, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории РФ предпринимательской и иной деятельности, устанавливает и регулирует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Так, временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин — это лицо, получившее разрешение на временное проживание. Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин — это лицо, получившее вид на жительство. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин — это лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Согласно Закону N 167-ФЗ иностранный гражданин, работающий на территории Российской Федерации, является застрахованным лицом по обязательному пенсионному страхованию, и на выплаты, производимые в его пользу, должны начисляться взносы на обязательное пенсионное страхование только в том случае, если указанный иностранный гражданин имеет статус постоянно или временно проживающего на территории РФ. Если иностранный гражданин имеет статус временно пребывающего в Российской Федерации, он не является застрахованным лицом в соответствии с положениями ст. 7 Закона N 167-ФЗ и страховые взносы на обязательное пенсионное страхование с выплат в пользу данного физического лица не начисляются. Таким образом, для уплаты страховых взносов организации необходимо определить статус иностранного гражданина при приеме на работу. Дополнительно сообщаем, что в соответствии со ст. 28 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» плательщики страховых взносов вправе получать по месту своего учета от органов контроля за уплатой страховых взносов бесплатно информацию (в том числе в письменной форме) о законодательстве Российской Федерации о страховых взносах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты страховых взносов, а также получать формы расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам и разъяснения о порядке их заполнения.
