Правовое обеспечение системы управления социальным призрением во второй четверти XVIII века (по материалам Полного собрания законов Российской империи)

(Гусарова М. Е.) («История государства и права», 2013, N 11)

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ ПРИЗРЕНИЕМ ВО ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII ВЕКА (ПО МАТЕРИАЛАМ ПОЛНОГО СОБРАНИЯ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ) <*>

М. Е. ГУСАРОВА

——————————— <*> Gusarova M. E. Legal ensuring of the system of management of social charity in the second quarter of the XVIII century (on the basis of the materials of the Complete Collection of Laws of the Russian Empire).

Гусарова Марина Евгеньевна, доцент кафедры социально-правовых дисциплин юридического факультета Муромского института (филиала) ВлГУ, кандидат исторических наук.

В статье определяются функции центральных и местных органов по управлению социальным призрением при Анне Иоанновне на основании анализа нормативных актов, содержащихся в Полном собрании законов Российской империи. Дается сравнение с системой управления при Петре I, определяются причины и следствия произошедших изменений.

Ключевые слова: социальное законодательство, органы управления, социально уязвимые слои населения.

The paper defines the functions of central and local governments in management of social care at the period of Anna Ioannovna by analyzing the regulations given in the legal Complete Collection of Russian Empire. It provides the comparison with the control system under Peter I. The causes and effects of the changes are defined here.

Key words: social legislation, controls, vulnerable populations.

В современных условиях возрастает роль и значение социальной политики государства, которое провозгласило себя социальным. На начальном этапе своего формирования она должна быть грамотно определена правовым полем, от которого в дальнейшем будет зависеть ее результативность. Современная социальная политика не возникла на пустом месте, но имеет исторические корни. На каждом этапе своего существования она имела определенные особенности организационного, финансового, правового обеспечения. В связи с этим обращение к историческому опыту имеет не только познавательный, но и прикладной, практический характер. Объектом нашего изучения является российское законодательство XVIII в. Из этого периода российской истории, как правило, внимание исследователей привлекает время правления Петра I и Екатерины II, оставивших наибольший след в истории российских преобразований. Несмотря на то что в исторической литературе уделяется внимание анализу социальных аспектов внутренней политики и такой императрицы, как Анна Иоанновна <1>, не все они достаточно освещены. В данном случае предметом нашего анализа становится система управления социальным призрением и ее правовое обеспечение. Основным историческим источником будет выступать Полное собрание законов Российской империи. Данный документ уже являлся источником нашего анализа <2>. В настоящей статье будут использованы другие нормативные акты, подтверждающие сделанные выводы. Кроме того, одной из задач станет сравнительный анализ системы управления социальным призрением Анны Иоанновны и Петра I. ——————————— <1> Подробнее см.: Каменский А. Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII в.: опыт целостного анализа. М., 1999. С. 228 — 251; Власов П. В. Благотворительность и милосердие в России. М., 2001. С. 22. <2> Гусарова М. Е. Правовое регулирование системы управления социальной сферой при Петре I // Сборник научных трудов SWorld. Одесса, 2012. ЦИТ: 112 — 618. Вып. 1. Т. 23. С. 30 — 33; Гусарова М. Е. Вдовы и сироты как объект российского социального законодательства XVIII в. // Социальное и пенсионное право. 2012. N 1. С. 33 — 35.

Одним из центральных органов управления оставался Сенат. Его функции в управлении социальным призрением заключались в следующем: 1) информационная — сбор сведений о бедных и нищих <3>; 2) распределительная — разбор нищих на настоящих и ненастоящих <4>; 3) законодательная — издание указов в отношении нищих. Непосредственной поимкой нищих и их содержанием до разбора занималась Полицмейстерская канцелярия <5>. ——————————— <3> Полное собрание законов Российской империи. Изд. 1. СПб., 1830 (далее — ПСЗ-1). Т. 8. N 5644; Т. 9. N 6321. <4> ПСЗ-1. Т. 8. N 5594. <5> ПСЗ-1. Т. 11. N 8128, 8209.

Похожие функции определялись и для Коллегии Экономии. Среди них: информационная — именно она должна была собирать для Сената сведения о содержащихся в богадельнях, в т. ч. военных <6>; распределительная — кроме разбора нищих <7>, она занималась престарелыми и увечными незаконнорожденными <8>. Кроме того, на Коллегию Экономии возлагалась организационная функция обеспечения богаделен <9>. ——————————— <6> ПСЗ-1. Т. 8. N 5644, 5758; Т. 9. N 6321. <7> ПСЗ-1. Т. 8. N 5594, 5644. <8> ПСЗ-1. Т. 8. N 5584, 6406. <9> ПСЗ-1. Т. 9. N 6406.

Решение ряда социальных проблем военных и их семей возлагалось на Военную и Адмиралтейскую коллегии. Они должны были собирать сведения о нищих, которые определялись в солдаты и матросы <10>. На них возлагалось попечение о детях отставных солдат <11>, а также финансирование содержания осужденных военных <12>. Последнее должно было осуществляться из кормовых и прогонных денег, штрафных и неокладных доходов. Организацией медицинского дела в госпиталях ведала Медицинская канцелярия <13>. ——————————— <10> ПСЗ-1. Т. 9. N 7041. <11> ПСЗ-1. Т. 8. N 5757. <12> ПСЗ-1. Т. 9. N 6342. <13> ПСЗ-1. Т. 9. N 6852.

Финансовыми вопросами занималась, в основном, Штатс-контора, которая должна была финансировать содержание престарелых в богадельнях, незаконнорожденных, содержащихся при монастырях <14>, бывших пленных <15> и располагать сведениями о финансовом обеспечении колодников <16>. В то же время финансирование и содержание госпиталей возлагалось на Кригс-комиссариат <17>, а содержание нищих в богадельнях — на Камер-контору <18>. Источниками финансовых поступлений являлись вычеты на госпитали, присылаемые с мест сбора <19>, а также пошлины с завещаний, присылаемые из Юстиц-конторы <20>. ——————————— <14> ПСЗ-1. Т. 8. N 5679. <15> ПСЗ-1. Т. 8. N 6179. <16> ПСЗ-1. Т. 9. N 6337. <17> ПСЗ-1. Т. 9. N 6382, 6515. <18> ПСЗ-1. Т. 9. N 6462. <19> ПСЗ-1. Т. 9. N 6515. <20> ПСЗ-1. Т. 9. N 6382.

Надзор за юродивыми и их доходами от прошения милостыни осуществлялся Духовным правлением <21>, подчинявшимся Синоду. ——————————— <21> ПСЗ-1. Т. 8. N 6136.

Из всего вышесказанного можно сделать два вывода. Во-первых, ряд функций, в частности, финансовая, информационная, выполнялись несколькими органами управления. Во-вторых, решение проблем некоторых категорий населения находилось одновременно в компетенции различных управленческих структур. Что касается сравнительного анализа с системой социального управления при Петре I, здесь можно заметить следующее. Во-первых, произошло изменение функций ряда органов управления. У одних структур расширилась сфера их реализации (Сенат, который утратил значение надзорного органа за государственным аппаратом и стал одним из центральных органов с исполнительскими функциями), у других сузилась (Духовное правление, т. к. часть функций по попечению в богадельнях была передана созданной в 1726 г. коллегии Экономии), у третьих — перераспределилась. Во-вторых, появились другие органы управления, занимающиеся проблемами социально уязвимых слоев населения (Штатс-контора, Коллегия Экономии). В-третьих, в правовых актах Анны Иоанновны не упоминаются такие структуры, как Главный магистрат, Камер-коллегия, местные органы (Земские комиссары, магистраты). Это объясняется тем, что на протяжении второй четверти XVIII в. происходила постоянная реорганизация как центрального, так и местного аппарата власти. Среди реорганизованных — Главный магистрат и магистраты, которые при Петре I занимались проблемами нищих, престарелых, сирот в городах и которые теперь непосредственно подчинялись губернаторам и подчиненным им воеводам в уездах со своими канцеляриями. Но прямых указаний на их обязанности по социальному призрению в нормативных актах, содержащихся в ПСЗ, нет. Вместо магистратов богадельнями стали ведать городские ратуши <22>. ——————————— <22> ПСЗ-1. Т. 8. N 5644.

Таким образом, можно определить, что система управления социальным призрением при Анне Иоанновне значительно изменилась, чему способствовала общая реорганизация управленческого аппарата. Эти изменения не лучшим образом сказались на деятельности в отношении социально уязвимых слоев населения, о чем свидетельствуют издававшиеся периодически указы в отношении нищих, инвалидов, престарелых и других подобных категорий населения.

——————————————————————