РАЗВИТИЕ ОБВИНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ В СУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
К. И. АМИРБЕКОВ
Амирбеков Касумбек Ильясович, почетный работник прокуратуры России, доктор юридических наук.
В статье раскрыта история развития обвинительной функции прокуратуры России, которая автором разделена на 5 периодов в зависимости от соотношения надзорной функции прокуратуры с ее обвинительной функцией в уголовном судопроизводстве. Даны предложения по совершенствованию регламентации этой функции в действующем Уголовно-процессуальном кодексе РФ.
Development of prosecuting powers of the Russian Public prosecution service in court stages in criminal proceedings K. I. Amirbekov
The article reveals the history of development of the accusatory function in the Russian Procuratorate, which is divided by the author into five stages, depending upon the correlation of supervisory function of procuracy with its accusatory function in the criminal procedure. The article considers propositions on the improvement of regulatory activity of this function in the RF Criminal Procedure Code.
Функция обвинения в судебных стадиях уголовного судопроизводства для прокуратуры России была присуща на протяжении значительного периода ее истории. Поэтому изучение ее развития не только познавательно, но и позволяет правильно определить ориентиры будущего ее развития.
В содержание прокурорской обвинительной функции в современный период входят утверждение обвинительного заключения (акта), направление дела в суд для рассмотрения по существу и поддержание государственного обвинения в суде. Обвинительная функция в судебных стадиях уголовного судопроизводства в современном ее понимании у прокуратуры России возникла в связи с введением в действие 20 ноября 1864 г. Устава уголовного судопроизводства. Содержание этой функции и объем полномочий, предоставляемых законом для ее реализации, изменялись на протяжении последующей истории. По этим критериям историю развития обвинительной функции прокуратуры России можно разделить на 5 периодов: 1) 1864 — 1917 гг.; 2) 1922 — 1933 гг.; 3) 1933 — 1991 гг.; 4) 1991 — 2002 гг.; 5) 2002 г. — настоящее время. Первый период относится к пореформенному периоду истории России, завершается в 1917 г. ликвидацией ранее существовавшего государственного аппарата, в том числе органов прокуратуры. Он характеризуется наличием у прокурора кроме обвинительной надзорной функции в сфере судебной деятельности. В этот период не по всем уголовным делам, рассматриваемым в судах, прокуроры либо их товарищи поддерживали обвинение. В частности, мировые судьи рассматривали уголовные дела без участия лиц прокурорского надзора, а с участием на стороне обвинения представителей полицейского учреждения или административной власти. Однако представители полиции или административной власти приговор мирового судьи сами не могли обжаловать, а обращались к товарищу прокурора, который предъявлял отзыв мировому судье или оставлял обращение без удовлетворения. Отзыв товарища прокурора на приговор мирового судьи рассматривался на съезде мировых судей, где участвовал товарищ прокурора, принесший отзыв. На приговор съезда мировых судей допускалось принесение протеста товарища прокурора в кассационном порядке. Обвинительный акт по окончании следствия составлялся не следователями, которые организационно состояли в судах и назывались судебными следователями, а прокурорами. Дело по завершении следствия к прокурору поступало от судебного следователя без обвинительного акта <1>. ——————————— <1> См.: Буцковский Н. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб., 1866. С. 11.
После 1917 г. в российской истории был пятилетний период, когда в системе государственных органов прокуратуры не было вообще и обвинительную функцию в уголовном судопроизводстве выполняли общественные обвинители, граждане (добровольцы), представители коллегий лиц, посвятивших себя правозаступничеству, члены коллегий обвинителей, избираемых местными советами депутатов непосредственно или по представлению революционных трибуналов. 28 мая 1922 г. ВЦИК 9-го созыва принял Положение о прокурорском надзоре, введенное в действие с 1 августа 1922 г., и с этого времени вновь начала осуществлять свою деятельность прокуратура России с надзорными и обвинительными функциями, причем надзор ее распространялся не только на сферу уголовного судопроизводства, но и на сферу государственного управления. С этого времени начался второй период развития обвинительной функции прокуратуры России. Систему органов прокуратуры, согласно Положению, возглавлял народный комиссар юстиции, обладающий статусом прокурора республики. В Народном комиссариате юстиции был образован отдел государственной прокуратуры, в составе которого находился подотдел государственного обвинения. На местах были созданы губернские прокуратуры с отделениями обвинения и надзора за следствием и дознанием. У губернского прокурора был один помощник при революционном трибунале, два — при народном суде. Положением о прокурорском надзоре на органы прокуратуры в части осуществления обвинительной функции в судебных стадиях возлагались: утверждение обвинительных заключений по делам, следствие по которым проводилось следователями; участие в распорядительных судебных заседаниях по этим делам по вопросу предания суду; участие в разрешении вопроса о предании суду по делам, поступившим от дознания; поддержание обвинения в суде. Прокурор мог также составить новое обвинительное заключение. Кроме того, прокурор имел право на опротестование судебных приговоров и определений в кассационном и надзорном порядках. «Временная инструкция Губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокуроров», изданная 29 июля 1922 г. народным комиссаром юстиции <2>, к компетенции местных прокуроров по осуществлению обвинительной функции в судебных стадиях относила те же полномочия. ——————————— <2> Еженедельник советской юстиции. 1922. N 36. Ст. 424.
1 августа 1922 г. был введен в действие новый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР <3>, который также предусмотрел функцию прокурора по поддержанию обвинения в суде. Такое же положение предусматривал и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1923 г. Здесь обращает на себя внимание одна деталь, которая показывает особенность регламентации прокурорской обвинительной функции этого периода. Дело в том, что в отличие от норм, содержащихся в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г., ст. ст. 222, 223 и 229 УПК РСФСР 1922 г. не содержали положений об утверждении прокурором обвинительных заключений, составленных следователями (последние тогда организационно входили в структуру судов), а указывали на то, что по ним прокурор, в случае отсутствия разногласий с выводами следователя, сообщает суду о своем согласии, чтобы суд утвердил его и принял решение о предании обвиняемого суду. А по делам, расследованным дознанием, обвинительный документ, согласно указанным статьям УПК РСФСР, составлял сам следователь. ——————————— <3> СУ РСФСР. 1922. N 44. Ст. 539.
11 ноября 1922 г. 4-й сессией ВЦИК было принято Положение «О судоустройстве РСФСР», в котором указывалось, что государственная прокуратура в суде «действует для поддержания обвинения». 23 ноября 1923 г. Постановлением ВЦИК было утверждено Положение о Верховном Суде СССР <4>, которым учреждалась также должность прокурора Верховного Суда СССР с функцией судебного надзора. О функциях утверждения обвинительного заключения с направлением дела в суд первой инстанции и поддержания обвинения в суде первой инстанции прокурором Верховного Суда СССР в этом Положении не упоминалось, и он практически эти функции не осуществлял. ——————————— <4> Вестник Правительства. 1923. N 10. С. 311.
29 октября 1924 г. были приняты Основы судоустройства СССР и союзных республик, которые возложили на прокуроров надзор за приговорами судов <5>. 24 июля 1929 г. было принято новое Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР <6>, которым уточнялись и усиливались полномочия прокурора Верховного Суда СССР по отношению к прокурорам и судам союзных республик. Однако об обвинительной функции прокурора в Основах и в Положении не упоминалось. ——————————— <5> СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 203. <6> СЗ СССР. 1929. N 50. Ст. 445.
20 июня 1933 г. была учреждена прокуратура СССР, и тем самым обвинительная функция, осуществляемая прокуратурой в судах, получила регулирование из единого центра. Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г., которым учреждалась прокуратура СССР, возлагало на прокурора СССР поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на всей территории СССР <7>. ——————————— <7> См.: СЗ СССР. 1933. N 40. Ст. 239.
С этого момента и до 1991 г. продолжался третий период развития обвинительной функции прокуратуры России. Законодательство об уголовном судопроизводстве в этот период изменялось довольно часто (были приняты новые Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), новый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (1960 г.), новое Положение о прокурорском надзоре в СССР (1955 г.), а затем и Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979 г.), были приняты 2 Конституции СССР (1936 г. и 1977 г.). Прокуратура осуществляла в уголовном судопроизводстве обе функции в обеих стадиях: и надзора, и обвинения как в досудебной, так и судебной стадиях. Причем надзор, осуществляемый прокуратурой, назывался высшим. У прокурора были полномочия по истребованию из суда любого дела независимо от своего участия в его рассмотрении и по принесению протеста на любой приговор суда. Суд продолжал частично выполнять функцию стороны обвинения, рассматривая дела без участия государственного обвинителя. Суд и прокуратура свои функции осуществляли под руководством коммунистической партии. Организация работы прокуратуры России по осуществлению обвинительной функции в судах да и в целом вся деятельность органов прокуратуры были ориентированы на выполнение воли коммунистической партии. Во исполнение директив ЦК КПСС 25 августа 1967 г. был издан Приказ Генерального прокурора Союза ССР N 78 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при рассмотрении судами уголовных дел», где определялась категория уголовных дел, по которым прокурору полагалось обязательно поддерживать обвинение в суде, обращалось внимание на необходимость повышения качества подготовки обвинителей к судебным процессам и обвинительных речей. Характерной особенностью этого периода было еще то, что прокуратура России некоторое время под видом обвинительной функции выполняла административные государственные функции. 5 ноября 1934 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР при НКВД СССР было создано особое совещание, в функции которого входило применение, по сути, уголовных наказаний в виде ссылки, высылки и помещения в трудовые лагеря общественно опасных лиц, что фактически означало не только отмену состязательности в судопроизводстве, но и отмену самого судебного рассмотрения некоторых уголовных дел и судебного применения по ним уголовных наказаний. Прокурор СССР или его заместитель в обязательном порядке участвовали в заседаниях этого особого совещания. Прокуроры на местах в соответствии с Приказом Прокурора СССР от 30 июня 1937 г. участвовали в заседаниях так называемых «троек» <8>, где к «контингентам, подлежащим репрессированию», применялись наказания в виде расстрела или направления в лагеря на срок от 8 до 10 лет. Конечно, эту функцию прокуратуры нельзя назвать ни функцией обвинения, ни функцией надзора, а только административной. ——————————— <8> См.: Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722 — 2002): история, события, люди. М., 2003. С. 166.
Четвертый период развития обвинительной функции прокуратуры России относится к 1991 — 2002 гг. Он начался с роспуска КПСС и распада СССР и продолжался до 1 июля 2002 г., т. е. до введения в действие УПК РФ, принятого Государственной Думой 22 ноября 2001 г. Характерной чертой этого периода развития является то, что прокурор в судебных стадиях уголовного судопроизводства, кроме поддержания государственного обвинения, сохранял функции надзора за законностью судебных решений, но не за судом, как прежде. Прокурор обладал правом истребования дела из суда и принесения надзорного протеста, обязательного к рассмотрению в заседании состава суда. Одновременно действовали нормы, позволяющие обжаловать в суд действия и решения прокурора. К этому периоду относится принятие ныне действующего Закона о прокуратуре (17 января 1992 г.), который подтвердил, что функция уголовного преследования является одним из направлений деятельности прокуратуры России. Было издано указание Генерального прокурора от 8 ноября 2001 г. N 65/6 «О мерах по обеспечению участия прокуроров в уголовном судопроизводстве», обязывающее прокуроров принимать участие и поддерживать государственное обвинение в суде по всем уголовным делам, хотя действующий тогда УПК РСФСР обязательное участие прокурора в суде по всем делам не предусматривал. И, наконец, пятый, современный период деятельности прокуратуры России по осуществлению обвинительной функции начинает свой отсчет с 1 июля 2002 г. с введения в действие нового Уголовно-процессуального кодекса РФ, принятого Государственной Думой 22 ноября 2001 г., и характеризуется наличием всех признаков, которые должны быть присущи демократическому уголовному судопроизводству в современном понимании. В этом периоде не только произошло полное освобождение обвинительной функции прокуратуры России от ее надзорной функции в судебной сфере, но и с 7 сентября 2007 г. состоялось отделение функции предварительного следствия от надзорной функции прокуратуры в досудебном производстве в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ, преобразованного с 15 января 2011 г. в самостоятельный государственный правоохранительный орган с функцией уголовного преследования в досудебном производстве, и внесением изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ. С этого времени прокуратура России не осуществляет функции непосредственного обвинения и уголовного преследования в досудебном производстве, а только надзирает за соблюдением требований закона при осуществлении уголовного преследования органами следствия и дознания. Современный порядок регулирования обвинительной функции прокуратуры, к сожалению, не лишен недостатков, которые частично преодолеваются путем издания приказов Генерального прокурора РФ. В настоящее время в этой части действует Приказ Генерального прокурора РФ от 20 ноября 2007 г. N 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства». В соответствии с упомянутым Приказом ненадлежащим исполнением служебного долга прокурора считается направление в суд дела, при расследовании которого допущены существенные нарушения закона. Однако законом не предусмотрены механизмы выявления прокурором этих нарушений до утверждения обвинительного заключения (таких, например, как недостоверность или неточность записи в протоколах показаний потерпевших и свидетелей обвинения, включение в протоколы понятых, личность которых достоверно не установлена) <9>. В связи с этим и с учетом отсутствия у прокурора в настоящий период полномочий по выявлению подобных нарушений закона непосредственно в ходе досудебного производства целесообразно было бы предусмотреть в законе: 1) обязательное назначение государственного обвинителя путем вынесения прокурором соответствующего постановления заблаговременно до утверждения обвинительного заключения (акта); 2) регламентацию его полномочий, относящихся к периоду с момента его назначения таковым и до утверждения обвинительного заключения; 3) право прокурора и государственного обвинителя после окончания следствия (дознания) и до утверждения обвинительного заключения (акта) на проверку достоверности процессуального оформления доказательств обвинения. ——————————— <9> См.: Кириллова Н. Государственное обвинение в суде // Законность. 2004. N 5. С. 35 — 37.
Пристатейный библиографический список
1. Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722 — 2002 гг.): история, события, люди. М., 2003. 2. Буцковский Н. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб., 1866. 3. Кириллова Н. Государственное обвинение в суде // Законность. 2004. N 5.
