(Ефанова В. А.) («Российский следователь», 2011, N 19)
НАДЗОР ИЛИ УГОЛОВНОЕ ПРЕСЛЕДОВАНИЕ? <*>
В. А. ЕФАНОВА
——————————— <*> Efanova V. A. Supervision or criminal prosecution?
Ефанова Валентина Алексеевна, доцент Воронежского госуниверситета.
Рассматривается вопрос о функциях прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса. Делается вывод о том, что в досудебных стадиях уголовного процесса прокурор осуществляет и функцию надзора, и функцию уголовного преследования. Обосновывается мнение, что прокурорское уголовное преследование есть результат надзорной деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса.
Ключевые слова: прокурор, функции прокурора, прокурорский надзор, уголовное преследование.
The article is devoted to the question of functions of the public prosecutor in the pre-judicial stage of a criminal trial. The author does a conclusion that in the pre-judicial stages of a criminal trial a public prosecutor carries out two functions: the first is a supervision and the second is a criminally prosecuting. The opinion that a criminally prosecuting is a result of a prosecutor’s supervising activity in the pre-judicial stages of a criminal trial.
Key words: a public prosecutor, functions of the public prosecutor, public prosecutor’s supervision, a criminally prosecuting.
Вопрос о функциях прокурора в уголовном процессе вообще и в досудебных стадиях уголовного процесса в частности до сих пор остается дискуссионным как в теории прокурорского надзора, так и в теории уголовного процесса, и, как верно отмечает З. Ф. Гатауллин, «представляется чрезвычайно запутанным» <1>. Большинство ученых считают, что прокурор в уголовном процессе осуществляет только одну процессуальную функцию — уголовного преследования (обвинения). Так, В. А. Лазарева отмечает, что «надзор прокурора за соблюдением законов в ходе предварительного расследования не является его функцией — такой процессуальной функции УПК РФ не предусматривает. Следовательно, прокурорский надзор в уголовном процессе следует рассматривать через анализ тех процессуальных функций, которые предусмотрены законом» <2>. И далее она делает вывод: «…в связи с тем, что законность расследования и обоснованность обвинения являются условиями качественной обвинительной деятельности в суде, прокурорский надзор за расследованием правомерно рассматривать как особую форму уголовного преследования. Надзор за законностью досудебного производства — …средство осуществления уголовного преследования» <3>. ——————————— <1> Гатауллин З. Ф. Уголовное преследование как функция прокурора // Законность. 2010. N 2. С. 9. <2> См., напр.: Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе. М., 2011. С. 45; Баев О. Я. Прокурор как субъект уголовного преследования. М., 2006. С. 32. <3> Там же. С. 48.
Вместе с тем это мнение несколько противоречит положениям ст. 37 УПК РФ, где закреплено, что прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Еще раз подчеркнем: уголовное преследование, а также надзор, а не уголовное преследование в форме надзора. Кроме этого, Федеральный закон о прокуратуре, определяя основные направления деятельности (функции) прокуратуры, называет, наряду с другими, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также уголовное преследование (ч. ч. 2, 3 ст. 1). Отсюда можно сделать вывод, что законодатель достаточно последователен в определении функций прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: это и надзор, и уголовное преследование. Что же касается положения ч. 2 ст. 15 УПК РФ, то здесь следует отметить следующее: во-первых, российский уголовный процесс имеет смешанный характер: досудебные стадии — розыскной, судебные — состязательный (и это признают большинство ученых) <4>. Отсюда можно сделать вывод, что наличие трех функций свойственно только судебным стадиям уголовного процесса; во-вторых, нигде в УПК РФ не закреплено, что, кроме этих трех, никаких иных функций в процессе нет и быть не может. ——————————— <4> См., напр.: Баев О. Я. Прокурор как субъект уголовного преследования. М., 2006. С. 32 — 33; Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе. С. 54.
Таким образом, не вдаваясь в подробный анализ функций досудебных стадий уголовного процесса, следует отметить, что прокурор в соответствии с законодательством осуществляет две функции — надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия и уголовное преследование. В связи с этим возникает вопрос: а как соотносится функция уголовного преследования (обвинения), осуществляемая прокурором в досудебных стадиях уголовного процесса, с функцией прокурорского надзора? Ответ на этот вопрос видится в анализе полномочий, предоставленных прокурору законодателем для обеспечения реализации названных функций. И здесь следует отметить, что полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования, а также полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса, закреплены в ч. 2 ст. 37 УПК РФ без уточнения функциональной принадлежности. Думается, что именно этот факт позволил О. Я. Баеву высказать мнение о том, что применительно к досудебным стадиям уголовного процесса роль прокурора «двойственна: во-первых, прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства… уголовное преследование; во-вторых, в этом же своем качестве он осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную работу, и предварительного расследования в любых формах его осуществления» <5>. ——————————— <5> Баев О. Я. Прокурор как субъект уголовного преследования. С. 32.
Поддерживая мнение о двойственности роли прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса (прокурор действительно осуществляет две самостоятельные функции), вряд ли можно согласиться с тем, что осуществляет он эти функции, используя одни и те же полномочия («в том же своем качестве»). Большинство полномочий, предоставленных прокурору для использования в ходе досудебного производства, после внесения изменений в УПК РФ 5 июня 2007 г. являются надзорными полномочиями (см. ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Исключив из полномочий прокурора право на возбуждение уголовного дела, дачу обязательных для исполнения следователями указаний, расследование уголовных дел и др., законодатель тем самым лишил его непосредственных полномочий по уголовному преследованию в досудебных стадиях уголовного процесса вплоть до момента утверждения обвинительного заключения (акта). Такая трансформация полномочий, по мнению О. Я. Баева, направлена «на некое «отстранение» прокурора от самого процесса предварительного расследования преступлений, что будет способствовать объективности возбуждения им государственного обвинения и поддержания его в суде» <6>. Вряд ли можно согласиться с этим мнением: не может быть объективности там, где прокурор не знает в достаточной степени материалов уголовного дела. ——————————— <6> Баев О. Я. Тактика уголовного преследования и профессиональной защиты от него. М., 2008. С. 332 — 333.
Означает ли отсутствие реальных полномочий по обеспечению функции уголовного преследования в досудебных стадиях, что прокурор эту функцию не осуществляет? Думается, что нет. Ограничение полномочий не влияет на принципиальную оценку роли прокурора как руководителя всей системы уголовного преследования <7>. В ч. 1 ст. 21 УПК РФ законодатель именно прокурора назвал основным субъектом уголовного преследования. Однако активно уголовное преследование прокурор начинает осуществлять лишь после утверждения им обвинительного заключения (акта). Некоторые ученые полномочие по утверждению обвинительного заключения (акта) называют возбуждением государственного обвинения <8>. А до этого прокурор осуществляет лишь надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия по возбуждению и расследованию уголовных дел. Субъектами же уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства выступают следователи и дознаватели. И здесь важно отметить, что все действия по раскрытию преступления они совершают «для прокурора». Именно следователь и дознаватель должны убедить прокурора в том, что ими собрано достаточно доказательств, подтверждающих вину обвиняемого, и что дело можно направлять в суд для решения вопроса о его виновности и привлечении к уголовной ответственности. Если же таких доказательств недостаточно, то прокурор наделен правом возвратить уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков (см.: п. 15 ч. 2 ст. 37, п. 2 ч. 1 ст. 221, п. 2 ч. 1 ст. 226 УПК РФ). По данным статистической отчетности прокуратуры Воронежской области, за 2008 г. прокурорами было возвращено для производства дополнительного расследования 231, в 2009 г. — 261, а в 2010 г. — 341 уголовное дело, что составляет соответственно 2,8%, 3,2%, 5,1% от числа всех дел, направленных прокурору для утверждения обвинительного заключения (акта) <9>. В то время как в 2005 и 2006 гг. этот показатель составил соответственно 1,3% и 1,1% <10>. Вряд ли такая разница в статистике связана с предвзятостью прокурора в оценке данных предварительного расследования. Думается, что основная причина кроется в том, что до внесения изменений в УПК РФ ФЗ от 5 июня 2007 г. прокурор обладал полномочиями, которые позволяли ему не только лучше знать материалы уголовного дела, но и активно влиять на формирование доказательственной базы, своевременно давая указания о производстве тех или иных процессуально-следственных действий. Такая оперативная помощь сказывалась на качестве предварительного расследования, позволяла большее количество дел направить своевременно в суд и эффективнее поддерживать государственное обвинение в суде. ——————————— <7> См.: там же. С. 333 и др. <8> См., напр.: Зеленецкий В. С. Возбуждение государственного обвинения в советском уголовном процессе. Харьков, 1979; Баев О. Я. Прокурор как субъект уголовного преследования. С. 45 — 56; Маслова Д. А. Изменение процессуальной функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса. В свете новой редакции УПК РФ // Закон и право. 2008. N 3. С. 79 — 81. <9> Статистическая отчетность прокуратуры Воронежской области за 2008 — 2010 гг. // Бюллетень прокуратуры Воронежской области. 2008. N 6. С. 144; Архив прокуратуры Воронежской области за 2009 — 2010 гг. <10> Статистическая отчетность прокуратуры Воронежской области за 2005, 2006 годы // Бюллетень прокуратуры Воронежской области. 2007. N 6. С. 109.
Учитывая, что прокурор является основным субъектом уголовного преследования, обеспечивающим надзор за точным и единообразным исполнением процессуального законодательства в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, следует возвратить ему некоторые полномочия, которые позволят ему с большей эффективностью осуществлять возложенные на него функции. Одним из таких полномочий должно стать право прокурора в пределах своей компетенции возбуждать уголовные дела. К сожалению, ранее это право толковалось прокурорами расширительно, и они возбуждали уголовные дела практически во всех случаях, когда им поступала информация о преступлении, невзирая на подследственность уголовных дел. В настоящее время право прокурора на возбуждение уголовного дела следует ограничить двумя основаниями. Во-первых, он должен возбуждать уголовные дела, если в процессе осуществления надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами выявит нарушения уголовного законодательства. Для этого следует ст. 25 Федерального закона о прокуратуре дополнить положением о праве прокурора по результатам надзорных проверок возбуждать уголовные дела и направлять материалы для производства предварительного расследования в компетентные органы <11>. Во-вторых, прокурор должен иметь право на возбуждение уголовного дела, когда, проверяя законность отказа в возбуждении дела, обнаружит, что в материалах дела достаточно доказательств для принятия решения о возбуждении уголовного дела. В целях законодательного закрепления этого права следует внести изменения в ч. 6 ст. 148 УПК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Признав постановление следователя, органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возвращает материалы уголовного дела для производства дополнительной проверки либо, если в материалах достаточно доказательств, возбуждает уголовное дело и направляет материалы в соответствующие органы для производства расследования». ——————————— <11> По данным статистической отчетности прокуратуры Воронежской области, в 2006 г. прокурорами было возбуждено 503 уголовных дела в рамках надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Улучшению качества расследования уголовных дел будет способствовать право прокурора утверждать постановление о прекращении следователями уголовных дел (относительно дознавателей это право за прокурором сохранено — п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и самому прекращать уголовные дела, которые направлены следователем прокурору с обвинительным заключением. Учитывая, что дознаватели и следователи «работают на прокурора» <12>, обеспечивая выполнение им его основной функции — поддержания государственного обвинения в суде, то это вполне закономерно. Государству необходимо выбрать: либо процессуальная самостоятельность следователя, либо эффективность поддержания государственного обвинения в суде. ——————————— <12> См.: Баев О. Я. Тактика уголовного преследования. С. 337.
Исследование вопросов, посвященных функциям прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, позволило прийти к следующим выводам: во-первых, в этих стадиях уголовного процесса прокурор осуществляет две взаимосвязанные между собой функции — прокурорский надзор и уголовное преследование; во-вторых, изначально прокурор осуществляет функцию надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия и лишь на заключительном этапе расследования — при утверждении обвинительного заключения (акта) — функция надзора порождает для прокурора функцию уголовного преследования, которая реализуется им в судебных стадиях в форме поддержания государственного обвинения; в-третьих, в целях обеспечения согласованности этих функций необходимо расширить полномочия прокурора, предоставив ему дополнительно следующие права: возбуждать уголовные дела в пределах надзорной компетенции; утверждать постановления следователей о прекращении уголовных дел и самому прекращать уголовные дела, поступившие прокурору с обвинительным заключением.
