(Комарова В. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 9)
ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ — ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ (ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ) <1>
В. В. КОМАРОВА
——————————— <1> Статья подготовлена с использованием правовой базы «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».
Комарова В. В., доцент кафедры конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
Главой 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <2> предусмотрена новая форма участия народа в осуществлении местного самоуправления — публичные слушания. ——————————— <2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
При этом федеральный законодатель обязывает органы и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления (п. 6 ст. 3). Таким образом, гласность выступает не только одним из основных принципов деятельности органов местного самоуправления, но и условием осуществления народовластия, условием развития социальной и политической активности граждан. С помощью гласности обеспечивается демократизм управления и решения вопросов местного значения, их подконтрольность населению, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих интересы, права и свободы членов местного сообщества. Важным фактором привлечения населения к участию в общественной жизни, к осуществлению местного самоуправления являются гласность и открытость в работе органов и должностных лиц местного самоуправления, которые по своей природе призваны работать на виду у населения и при его активном участии. Народовластие — это осуществление власти не только в интересах народа, но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления. Степень информированности населения прямо влияет на уровень активности граждан, их сознательное участие в делах местного сообщества и поддержку деятельности органов местного самоуправления. Практика свидетельствует: чем лучше люди знают о деятельности муниципальных органов и своих депутатов, об их текущих делах и планах на будущее, тем действеннее связь избирателей со своими избранниками. Вести работу гласно, открыто — это не просто объективная потребность, вытекающая из природы местного самоуправления, это и юридическая обязанность муниципальных органов. Законодатель установил основные принципы подготовки и проведения данной формы непосредственного народовластия, указав, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Федеральным законом предусмотрены такие основы института публичных слушаний, как: а) предмет публичных слушаний — проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения; при этом указывается, что на публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования; б) субъекты инициирования публичных слушаний — население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования; в) субъект назначения публичных слушаний — публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, публичные слушания, проводимые по инициативе главы муниципального образования, — главой муниципального образования; г) основа процедуры подготовки — заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Следует отметить, что до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в некоторых субъектах Российской Федерации уже была закреплена эта форма осуществления местного самоуправления. Основываясь на ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., законодатели субъектов использовали публичные слушания как форму непосредственного осуществления местной власти, закрепляя ее в собственных законах о местном самоуправлении <3>. ——————————— <3> См., напр.: Закон N 29 Пензенской области «О местном самоуправлении в Пензенской области», Закон Астраханской области «О местном самоуправлении в Астраханской области», Закон Астраханской области «О собрании (сходе) граждан в муниципальных образованиях Астраханской области», Закон Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» и др.
Муниципальные образования в своих уставах <4>, в специально принимаемых актах определяют круг лиц, участвующих в общественных слушаниях, порядок организации и проведения общественных слушаний по вопросам местного значения, порядок принятия решений и т. д. ——————————— <4> См., напр.: Устав города Красноярска, Устав города Смоленска, Устав муниципального образования «Город Астрахань», Устав города Красноярска и др.
В качестве примера актов, регулирующих общие процедуры подготовки и проведения публичных слушаний, можно назвать Постановления Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 31 декабря 2002 г. «Об утверждении Положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования город Волжский» <5>; Администрации г. Ижевска от 17 сентября 1997 г. «О проведении общественных публичных слушаний по вопросам, затрагивающим интересы граждан»; решения Красноярского городского Совета от 6 июня 2000 г. «Об общественных слушаниях в городе Красноярске» <6>; Пензенской городской Думы от 26 сентября 2003 г. «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в городе Пензе» <7>; Смоленского городского Совета от 27 июня 2003 г. «Об утверждении Порядка проведения социологических опросов жителей города и публичных слушаний» <8>; городского Совета города Астрахани от 25 декабря 2001 г. «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в муниципальном образовании «Город Астрахань» <9> и иные акты других субъектов Российской Федерации <10>. ——————————— <5> Постановление Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 31 декабря 2002 г. N 76/6 «Об утверждении Положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования город Волжский» // Волжская правда. 2003. 16 янв. <6> Решение городского Совета от 6 июня 2000 г. N 24-265 «Об общественных слушаниях в городе Красноярске» (вместе с «Положением об общественных слушаниях в городе Красноярске») // Городские новости. 2000. 26 июня. <7> Решение Пензенской городской Думы от 26 сентября 2003 г. N 529/39 «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в городе Пензе» // Пензенские губернские ведомости. 2003. 14 окт. <8> Решение Смоленского городского Совета от 27 июня 2003 г. N 659 «Об утверждении Порядка проведения социологических опросов жителей города и публичных слушаний» // Смоленские новости. 2003. 9 июля. <9> Решение городского Совета города Астрахани от 25 декабря 2001 г. N 139 «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в муниципальном образовании «Город Астрахань» // Горожанин (Плюс четыре). 2002. 18 янв. <10> Решение городского Совета от 6 июня 2000 г. N 24-265 «Об общественных слушаниях в городе Красноярске» (вместе с «Положением об общественных слушаниях в городе Красноярске») // Городские новости. 2000. 26 июня; Постановление Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 31 декабря 2002 г. N 76/6 «Об утверждении Положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования город Волжский» // Волжская правда. 2003. 16 янв.
Помимо актов, регулирующих процедуру подготовки и проведения слушаний, можно привести в качестве примера акты об утверждении графика проведения общественных слушаний по отраслевым направлениям стратегического развития муниципального образования <11>, о проведении тематических общественных слушаний <12>. ——————————— <11> Распоряжение Мэра города Южно-Сахалинска от 18 ноября 2003 г. N 143-р «Об утверждении графика проведения общественных слушаний по отраслевым направлениям стратегического развития муниципального образования «Город Южно-Сахалинск» на период до 2010 года» // Южно-Сахалинск. 2003. 25 нояб. <12> Решение городского Совета города Астрахани от 18 марта 2003 г. N 34 «О назначении даты проведения общественных слушаний по реформе ЖКХ» // Горожанин. 2003. 28 марта; Постановление Оренбургского городского Совета от 28 декабря 2002 г. N 296 «Положение о порядке участия граждан, их объединений в общественном обсуждении и принятии решений при осуществлении градостроительной деятельности в г. Оренбурге» // Сборник нормативных актов Оренбургского городского Совета (ч. 69).
В Положении Пензенской городской Думы от 26 сентября 2003 г. «Об общественных слушаниях в городе Пензе» <13> общественные слушания закреплены как форма непосредственного участия жителей города Пензы в обсуждении вопросов местного значения и иных вопросов, затрагивающих интересы и права жителей. Документы, принимаемые на общественных слушаниях, носят рекомендательный характер и учитываются органами местного самоуправления города Пензы при принятии соответствующих правовых актов. ——————————— <13> Решение Пензенской городской Думы от 26 сентября 2003 г. N 529/39 «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в городе Пензе» // Пензенские губернские ведомости. 2003. 14 окт.
Общественные слушания в Пензе носят открытый характер, однако общественные слушания по одним и тем же вопросам могут быть назначены не ранее чем через три месяца после предыдущих слушаний. Согласно Положению об общественных слушаниях в муниципальном образовании «Город Астрахань» от 25 декабря 2001 г. <14> общественные слушания в Астрахани — форма выявления мнения населения муниципального образования «Город Астрахань», проводимая в форме конференций. ——————————— <14> Решение городского Совета города Астрахани от 25 декабря 2001 г. N 139 «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в муниципальном образовании «Город Астрахань» // Горожанин (Плюс четыре). 2002. 18 янв.
Положение города Красноярска <15> закрепляет общественные слушания как форму непосредственного участия жителей в управлении городом. Тем не менее документы, принимаемые на общественных слушаниях, носят рекомендательный характер и учитываются органами городского самоуправления при принятии соответствующих решений. ——————————— <15> Положение об общественных слушаниях в городе Красноярске от 6 июня 2000 г. N 24-265 // Городские новости. 2000. 26 июня.
Общественные слушания носят открытый характер. Целью общественных слушаний города Красноярска является предоставление возможности жителям города участвовать в выработке решений по проблемам жизнеобеспечения и развития. Предметом обсуждения на общественных слушаниях могут быть: — вопросы городского значения, отнесенные к ведению города его Уставом; — проекты правовых актов Красноярского городского Совета и администрации города Красноярска; — проекты и программы, имеющие общегородское значение и реализуемые в городе Красноярске; — иные актуальные вопросы городского самоуправления. Решением Смоленского городского Совета от 27 июня 2003 г. «Об утверждении Порядка проведения социологических опросов жителей города и публичных слушаний» <16> публичное слушание также закрепляется как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. ——————————— <16> Решение Смоленского городского Совета от 27 июня 2003 г. N 659 «Об утверждении Порядка проведения социологических опросов жителей города и публичных слушаний» // Смоленские новости. 2003. 9 июля.
Постановлением Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 31 декабря 2002 г. «Об утверждении Положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования город Волжский» <17> общественные слушания закрепляются как форма выявления мнения населения муниципального образования город Волжский по вопросам местного значения, затрагивающим интересы жителей города в целом или значительной его части. ——————————— <17> Постановление Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 31 декабря 2002 г. N 76/6 «Об утверждении Положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования город Волжский» // Волжская правда. 2003. 16 янв.
Общественные слушания проводятся: с целью информирования граждан, если намечаемая деятельность затрагивает законные интересы жителей или может оказать воздействие на территорию их проживания; с целью обеспечения их права на участие в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения; с целью осуществления контроля за принятием и реализацией решений, в том числе по установлению публичных сервитутов; с целью выяснения мнения населения по вопросам местного значения; с целью обсуждения и выявления мнения населения по проектам нормативных правовых актов органов местного самоуправления; с целью влияния на формирование общественного мнения по обсуждаемым вопросам. Предусматриваются инициативные и обязательные общественные слушания: проведение общественных слушаний является обязательным в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации. Например, Постановлением Волжской городской Думы Волгоградской обл. закреплены обязательные общественные слушания в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством РФ, а также для принятия проектов решений, входящих в список экологически опасных видов деятельности и представляющих особый интерес для общественности. Таким образом, институт публичных слушаний может быть классифицирован по следующим основаниям: 1. По функциям: — форма непосредственного участия жителей в обсуждении вопросов местного значения; — форма непосредственного участия жителей в управлении территорией; — форма выявления мнения; — форма осуществления субъективного права на участие в управлении делами государства и общества; — форма осуществления субъективного права на информацию. 2. По обязательности проведения: — обязательные слушания: а) по федеральному законодательству: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования; б) по актам муниципальных образований. Например, Постановлением Волжской городской Думы Волгоградской обл. закреплены обязательные общественные слушания для принятия проектов решений, входящих в список экологически опасных видов деятельности и представляющих особый интерес для общественности; — инициативные слушания: Например, в г. Красноярске — вопросы городского значения, отнесенные к ведению города его Уставом; иные актуальные вопросы городского самоуправления. 3. По целям проведения: — информирование граждан, если намечаемая деятельность затрагивает законные интересы жителей или может оказать воздействие на территорию их проживания; — обеспечение их права на участие в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения; — осуществление контроля за принятием и реализацией решений; — выяснение мнения населения по вопросам местного значения; — обсуждение и выяснение мнения населения по проектам нормативных правовых актов органов местного самоуправления; — влияние на формирование общественного мнения по обсуждаемым вопросам. 4. По предмету публичного слушания: — по проекту устава муниципального образования; — по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; — по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении; — по проектам планов и программ развития муниципального образования; — по вопросам преобразования муниципального образования; — по проекту решений, входящих в список экологически опасных видов деятельности и представляющих особый интерес для общественности; — по вопросам городского значения, отнесенным к ведению города его уставом и иным актуальным вопросам городского самоуправления; — по иным вопросам. 5. По инициаторам: — граждане <18>; ——————————— <18> Не менее 100 человек — в г. Астрахани; группы жителей города численностью не менее 50 человек — в г. Красноярске; группы граждан, составляющие не менее одного процента жителей, проживающих на соответствующей территории города Смоленска.
— общественные объединения и некоммерческие организации <19>; ——————————— <19> В г. Астрахани (не менее 5) // Решение городского Совета города Астрахани от 25 декабря 2001 г. N 139 «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в муниципальном образовании «Город Астрахань» // Горожанин (Плюс четыре). 2002. 18 янв.
— предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на территории <20>; ——————————— <20> В г. Астрахани (не менее 5) // Решение городского Совета города Астрахани от 25 декабря 2001 г. N 139 «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в муниципальном образовании «Город Астрахань» // Горожанин (Плюс четыре). 2002. 18 янв.
— мэр <21>; ——————————— <21> Города Астрахань, Пенза, Волжский.
— представительный орган <22>; ——————————— <22> Решение Пензенской городской Думы от 26 сентября 2003 г. N 529/39 «Об утверждении Положения об общественных слушаниях в городе Пензе» // Пензенские губернские ведомости. 2003. 14 окт.; Волжской городской Думы; Смоленского городского Совета.
— депутаты представительного органа <23>; ——————————— <23> В Астрахани не менее трети от численного состава депутатов городского Совета г. Астрахани.
— постоянная комиссия представительного органа; — администрация города; — органы территориального общественного самоуправления <24>; ——————————— <24> Решение Смоленского городского Совета от 27 июня 2003 г. N 659 «Об утверждении Порядка проведения социологических опросов жителей города и публичных слушаний» // Смоленские новости. 2003. 9 июля.
— несколько инициаторов. 6. По результатам публичных слушаний: — рекомендации органам городского самоуправления, органам государственной власти, предприятиям, учреждениям и организациям; — обращения к жителям; — одобрение планируемой деятельности (актов (проектов актов) органов местного самоуправления); одобрение планируемой деятельности с учетом прилагаемых замечаний; отклонение планируемой деятельности как не соответствующей интересам населения (с обоснованием); — резолюции слушаний, включающие все представленные точки зрения и материалы по теме слушаний. Таким образом, институт публичных слушаний уже имеет некоторое закрепление и реализацию как способ участия жителей муниципального образования в осуществлении местной власти. Весь механизм реализации публичных слушаний как формы осуществления местного самоуправления включает в себя несколько стадий. Инициирование: инициаторы; дата, время и место проведения публичных слушаний; перечень выносимых вопросов и списки приглашенных лиц; уведомление. Назначение: процедура назначения уполномоченным органом; сроки; уведомление о принятом решении; информирование. Подготовка: создание специальной комиссии; материально-техническое обеспечение; оповещение. Проведение: порядок проведения слушаний; обсуждение вопросов и принятие решения; протоколирование. Реализация решения, принятого на публичных слушаниях: уведомление о принятом на публичных слушаниях решении соответствующего органа; сроки уведомления органов о ходе выполнения или отказе в исполнении принятого решения.
