(Зенин С. С.) («История государства и права», 2008, N 15)
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ И НАРОДНОЕ ВЕЧЕ (ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
С. С. ЗЕНИН
Зенин С. С., Академия ФСИН России.
Местное самоуправление в России имеет огромный демократический потенциал, обусловленный глубокими историческими корнями. Сращивание механизмов государственной власти и местного самоуправления в процессе осуществления вечевой демократии в Древней Руси не лишает права говорить о народном вече как о форме осуществления населением местного самоуправления. В понимании древних славян вече было естественной формой управления городом. Хронист эпохи императора Юстиниана Прокопий Кесарийский, говоря о славянах и антах, писал: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве…» <1>. В процитированном отрывке из хроники известного византийского историка содержится одно из первых письменных упоминаний о системе самоуправления древних славян — «народоправстве», формой реализации которого в процессе осуществления местного самоуправления и было вече. ——————————— <1> Еремян В. В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Учеб. пособие для студентов высших учебных заведений. М.: Академический Проект, 2005. С. 24.
На современном этапе, осуществляя реформу местного самоуправления, законодатель устанавливает новые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Новеллой прямой демократии на местном уровне стали публичные слушания <2>. ——————————— <2> См.: ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Необходимо отметить наличие данной формы осуществления населением местного самоуправления в правоприменительной практике до закрепления публичных слушаний в федеральном законодательстве. Публичные слушания при почти идентичной правовой конструкции и процессе проведения существовали как общественные слушания и проводились в ряде муниципальных образований (Красноярск, Смоленск, Астрахань, Пенза, Ижевск) <3>. В отдельных регионах публичные слушания закреплены на уровне субъектов Российской Федерации (Краснодарский край) <4>. Законодательная практика по закреплению такого института народовластия, как публичные слушания, идет по пути рецепции форм участия населения в осуществлении местного самоуправления из регионов и муниципальных образований. Это позволяет говорить о наличии у данного института глубоких историко-культурных и социальных корней. Огромное значение имеет тот факт, что институт публичных слушаний «вышел из народа», он отражает менталитет и особенности социокультурного наследия россиян. Разумеется, основой изучения любого института права является поиск его исторических корней, которые более ярко отражают его назначение сквозь призму социальной действительности. Анализируя историю российской государственности, можно прийти к выводу, что одной из первых известных нам форм участия населения в принятии управленческих решений в Древней Руси было вече. ——————————— <3> См.: Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. 3-е изд., перераб., доп. / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 542 — 543. <4> См.: Постановление главы администрации Краснодарского края от 19 августа 2005 г. N 750 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края».
Безусловно, вече как основа демократических традиций в России может рассматриваться как базисные общественные отношения в рамках участия населения в осуществлении местного самоуправления. Поражает тот факт, что публичные слушания в Российской Федерации и народное вече в Древней Руси имеют достаточно схожие правовые элементы в структуре данных институтов и особенностей, обусловленных практикой организации данных институтов непосредственной демократии. Главное, что в регулировании на федеральном уровне порядка организации публичных слушаний, так же как и в вечевой организации, не устанавливалось и не устанавливается ограничений для участия жителей. Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. В современном Новгороде при проведении публичных слушаний всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения <5>. Цензов как не существовало, так и не существует. ——————————— <5> См.: п. 1.8 Положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам правового регулирования градостроительной деятельности в Великом Новгороде», утвержденного решением от 26 января 2006 г. N 246 Думы Великого Новгорода // http://www. vn. ru/30.09.2005/citydocs/70094.
У славян в IX — X вв. демократический элемент в государственном управлении играет очень важную, зачастую решающую роль в жизни всех русских земель от Киева до Новгорода и от Волыни до Ростово-Суздальской земли. Простые граждане присутствуют, одобряют и исполняют решения вече. Вече этого периода по своей сущности во многом схоже с правовой природой публичных слушаний. Участники публичных слушаний обсуждают, высказывают свои суждения, присутствуют при выработке решений и составлении заключения о результатах публичных слушаний. Однако решения, принимаемые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер, т. е. они не обязательны к исполнению органами местного самоуправления и населением муниципального образования. А. А. Кизеветтер отмечал, что «наряду с князем во главе управления стоит вечевая сходка стольного города. На вече могут прийти все свободные горожане…» <6>. Положение о свободном посещении жителями муниципальных образований публичных слушаний действует и сейчас <7>. Например, «граждане, представители общественных объединений и организаций всех организационно-правовых форм, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления вправе свободно и добровольно участвовать в публичных слушаниях…» <8>. Таким образом, принцип свободного, равного участия населения в осуществлении местного самоуправления остается одним из основных в процессе реализации форм прямой демократии на муниципальном уровне. ——————————— <6> Цит. по: Тамазов З. Г. Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление: Дис. … к. ю.н. Краснодар, 2007. С. 43. <7> Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания — п. 1 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». <8> Пункт 3 ч. 1 Положения о публичных слушаниях в городе Рязани // Рязанские ведомости. 2006. N 299 — 300.
Только в Новгороде и Пскове вече сделалось постоянно действующим органом государственного управления, в остальных регионах Древней Руси оно обычно не вмешивалось в правительственную деятельность князя. Зато чрезвычайные случаи, такие как перемена на княжеском престоле или решение вопросов о войне и мире, вызывали властное вмешательство вече, и голос народного собрания в этих делах был решающим. Таким образом, мы видим, что у вече существовал как специальный, так и общий объект деятельности. На современном этапе публичные слушания также наделены общим и специальным объектом. Под общим объектом понимаются любые вопросы, выносимые на публичные слушания, за исключением предусмотренных законом для обязательного обсуждения. Так, в ряде муниципальных образований публичные слушания проводятся по общественно значимым вопросам <9>, вопросам местного значения <10>. Под специальным объектом в ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <11> (далее — Закон) предусматриваются: ——————————— <9> См.: Положение от 2 декабря 2005 г. «О публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Анадырь». Официальный сайт администрации города Анадыря. <10> См.: п. 1.2 Положения о публичных слушаниях на территории Угличского муниципального района // http://uglich. ru/rayon/vlast/official/page997/page1050. <11> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
— проекты по вопросам устава муниципального образования; — проекты местного бюджета и отчет о его исполнении; — проекты, связанные с развитием муниципального образования; — вопросы о преобразовании муниципального образования. Правомочность Новгородского вече в принятии решений определялась несколькими условиями: 1) присутствием высших должностных лиц — посадников и тысяцких; 2) присутствием представителей всех городских концов; 3) присутствием представителей всех сословных групп: от боярства до «черных людей» <12>. ——————————— <12> См.: Очерки по истории выборов и избирательного права: Учеб. пособие / Авт. проекта: Ю. А. Веденеев и др.; под ред. Ю. А. Веденеева и Н. А. Богодаровой; ЦИК РФ; Рос. центр обучения избират. технологиям при ЦИК РФ. М.: Символ, 2002. С. 406.
Публичные слушания, как и вече, обременены рядом признаков влияющих на их легитимность. Проведение публичных слушаний требует наличия представителей населения, жителей муниципального образования. При проведении публичных слушаний главой администрации требуется его участие как высшего должностного лица муниципального образования. В случае организации и проведения публичных слушаний представительным органом муниципального образования — участие в проведении публичных слушаний членов представительного органа местного самоуправления. Вече, как и публичные слушания, напрямую привязано к административно-территориальному делению. Новгород делился на пять частей, Псков — на шесть, эти части назывались концами. Концы делились, в свою очередь, на улицы. В каждом конце действовала система самоуправления, состоящая из вече. Улицы также имели свое вече. Такая схема организации участия населения в осуществлении местного самоуправления во многом перекликается с системой публичных слушаний в муниципальных образованиях, районах муниципального образования. После открытия веча с возвышения — «степени» — к присутствующим обращался посадник, который объявлял «повестку» собрания. Затем начинались выступления участников собрания. Похожая система проведения публичных слушаний сохранилась и сегодня: «Публичные слушания начинаются с сообщения председательствующего о предмете обсуждения, составе участников слушаний и регламенте проведения слушаний. Далее слово предоставляется одному или нескольким докладчикам, которые определяются в регламенте комиссией по подготовке и проведению публичных слушаний. После каждого доклада следуют вопросы и ответы на них» <13>. ——————————— <13> Пункт 4.3 ч. 4 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «Касимовский муниципальный район Рязанской области» // Мещерские вести. 2005. N 99.
Власть вече, его состав и компетенция определялись не юридическими нормами, а обычаями. Во многом данное положение о вече сохранилось и в контексте публичных слушаний. Следует обратить внимание на то, что в основе демократии всегда лежит определенный количественный критерий, показывающий отношение какой-либо части населения к той или иной проблеме. В Законе в отношении проведения публичных слушаний данный критерий полностью отсутствует. То есть не определено, какое минимальное количество жителей муниципального образования должно принять участие в слушаниях для признания их легитимными. Жители малых городов, или «пригородов», имели право присутствовать на вече, но редко имели к тому фактическую возможность. На современном этапе, по нашему мнению, может сложиться похожая обстановка ввиду нечеткой регламентации законодателя о порядке проведения публичных слушаний. Следует обратить внимание на отсутствие четкого указания, в какие дни допустимо или недопустимо проводить публичные слушания, что может создать препятствия работающим гражданам в осуществлении своего права принять участие в публичных слушаниях. Для проведения вече существовала специальная вечевая администрация (вечевые дьяки, вечевая изба), вечевые грамоты скреплялись печатью «Господина Великого Новгорода». Данное положение напрямую связывает порядок организации и проведения вече и публичных слушаний как механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления. Для проведения публичных слушаний формируется специальная комиссия из числа сотрудников представительного или исполнительного органа местного самоуправления. По результатам публичных слушаний составляется заключение о результатах публичных слушаний <14>, т. е., так же как и в вече, есть итоговый документ, обобщающий информацию о принятом в процессе обсуждения решении. ——————————— <14> См.: п. 2.12 раздела 2 Положения о публичных слушаниях в городе Оренбург // Вечерний Оренбург. 2005. N 44.
Таким образом, рассмотрев институт публичных слушаний в сравнительном анализе с народным вече древней Руси, можно с достаточной уверенностью говорить, во-первых, о наличии глубоких демократических традиций в осуществлении населением местного самоуправления на территории Российской Федерации, генезисе этих традиций. Во-вторых, следует признать тот факт, что публичные слушания как институт непосредственной демократии отражают политическую природу местного самоуправления в России и являются плодом многовекового развития общественных отношений по вопросам участия населения в осуществлении местного самоуправления. Необходимо искоренить сложившийся стереотип о местном самоуправлении России как институте правового демократического государства без демократических корней.
