Одним из способов осуществления местного самоуправление согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ являются формы «прямого волеизъявления» <1>. ——————————— <1> Российская газета. N 237. 1993.
Одной из таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления являются публичные слушания. Необходимость участия населения в принятии управленческих решений, особенно на уровне муниципальных образований, обусловлена идеей самой демократии. Местное самоуправление — форма власти народа <2>. Невозможно построение правового демократического государства в условиях отсутствия информации у населения о деятельности органов местного самоуправления, пассивности населения в осуществлении форм непосредственного народовластия на уровне муниципальных образований. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное). —————————————————————— <2> Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 102.
Новелла российского законодательства, закрепленная ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», — публичные слушания не может до конца раскрыть свой демократический потенциал. Проведенный анализ данных о проведении публичных слушаний на территории Рязанской области показал незначительное количество участвующих жителей муниципальных образований в публичных слушаниях. Так, например, количество жителей города Рязани, участвующих в публичных слушаниях, колеблется от 10 до 79 человек <3>. Процент участников публичных слушаний к общей массе населения муниципального образования г. Рязань достаточно низкий — примерно 0,00011%. Безусловно, количественный критерий очень важен. ——————————— <3> Информация предоставлена Администрацией города Рязани.
Еще более острая ситуация складывается в районах Рязанской области. Так, в Скопинском районе за 2007 г. было проведено 11 публичных слушаний, численность участников колеблется от 10 до 28 человек <4>. В Заокском сельском поселении Рязанского муниципального района Рязанской области за два года было проведено 2 публичных слушания, на которых присутствовали 33 и 23 жителя соответственно. В Семеновском сельском поселении Рязанского муниципального района Рязанской области за два года было проведено также 2 публичных слушания, на которых присутствовали 75 и 53 жителя соответственно. В Мурминском сельском поселении Рязанского муниципального района Рязанской области за два года было проведено 2 публичных слушания, на которых присутствовали 35 и 21 житель соответственно. В Рязанском муниципальном районе Рязанской области за период с 2005 по 2007 г. было проведено 6 публичных слушаний, численность участвующих жителей колеблется с 11 до 112 человек. Таким образом, анализ представленной информации администрациями муниципальных образований Рязанской области позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования механизмов публичных слушаний. В первую очередь необходимо модернизировать те стороны данного института, которые способствуют привлечению жителей муниципальных образований для участия в публичных слушаниях. Представляется необходимым проведение комплексного анализа сложившейся ситуации, изучение причин низкой явки жителей муниципальных образований на публичные слушания. ——————————— <4> Информация предоставлена Скопинской районной Думой.
С целью установления причин недостаточно активного участия в публичных слушаниях нами были проведены социологические исследования в форме опроса жителей муниципального образования «Городской округ — город Рязань» (выборка случайная) в 2006 и 2007 гг. Опрос проводился с 7 по 8 октября 2006 г. и с 10 по 12 октября 2007 г. в десяти точках города Рязани. Было опрошено 1017 жителей в 2006 г. и 1008 жителей в 2007 г. Мы предположили, что жители муниципального образования не участвуют в публичных слушаниях по следующим причинам: 1) отсутствие информации о месте и времени проведения публичных слушаний или отсутствие информации о публичных слушаниях как о форме непосредственного народовластия; 2) невозможность участия жителей в публичных слушаниях по причинам занятости. Данные, полученные в результате исследований, будут представляться через тире (2006 — 2007 годы соответственно). На вопрос «Работаете ли вы?» в 2006 г. положительно ответили 60% респондентов, а в 2007 г. 65% соответственно, причем большая половина работает с утра — 31 — 30% респондентов. Но, несмотря на то что в Законе установлены положения о том, что «государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления», это положение на практике реализуется с трудом. Все публичные слушания на территории муниципального образования — городского округа г. Рязань назначаются в период с 10 до 14 часов, тем самым лишая возможности жителей участвовать в публичных слушаниях. Неработающая часть населения не может участвовать в публичных слушаниях, потому что учится — 47% — 44% соответственно, причем 31% — 31% от общего числа опрошенных на очном отделении. Сложившаяся ситуация лишает жителей муниципального образования законного права на осуществление местного самоуправления и ведет к снижению уровня правовой культуры граждан. С другой же стороны, у городской администрации установлен четкий график работы, обусловленный необходимостью решения жизненно важных вопросов муниципального образования. Возможность участия в публичных слушаниях жителей муниципального образования посредством Интернета решит сложившуюся ситуацию. Жители с рабочих мест, из дома или даже с мобильного телефона смогут направлять свои обращения по вопросам проведения публичных слушаний и полноценно участвовать в них. Усложняется ситуация и отсутствием информации у жителей о проведении публичных слушаний. Это происходит по причинам недостаточно четкой регламентации как на федеральном, так и на местном уровнях, отсутствия источников информирования населения. Использование термина «средства массовой информации» без указания их организационно-правовой принадлежности и вида является явно не корректным. К примеру, в городе Рязани информирование о проведении публичных слушаний идет в печати, а проведенный нами опрос говорит о том, что 60% — 48% соответственно отдают предпочтение телевидению и 20% — 34% Интернету. Следовательно, информирование через прессу не может привлечь жителей для участия в публичных слушаниях. Таким образом, более трети опрошенных пользуются информацией из Интернета. Эти данные говорят о возможности и действенности применения информационных технологий в процессе проведения публичных слушаний. О низкой степени информированности населения о публичных слушаниях говорят результаты опроса. На вопрос «Что вы знаете о публичных слушаниях?» ответили, что ничего не знают — 38% — 32%, а что-то слышали — 33% — 33%. Таким образам, более 70% опрошенных не обладают практически никакой информацией о публичных слушаниях, а значит, не смогут участвовать в них. Информированность населения муниципального образования за год не изменилась ни в лучшую, ни в худшую сторону. Эта ситуация стала возможной в результате размещения информации в не самых популярных у населения муниципального образования СМИ. По нашему мнению, необходимо размещение информации о публичных слушаниях на телевидении и в Интернете. Хочется справедливо отметить, что интерес граждан к вопросам управления муниципальным образованием достаточно высок. На вопрос «Интересует ли вас деятельность городской администрации?» ответили, что интересует — 48% — 41% и очень интересует — 14% — 25%. Анализ полученных данных говорит о необходимости поиска новых механизмов реализации закрепленных в Законе положений о публичных слушаниях. Одним из таких механизмов может стать применение информационных технологий в процессе проведения публичных слушаний. Резкие качественные изменения роли телекоммуникационных сетей в жизни общества проявляются, учитывая опыт многих стран, после того, как услугами этих сетей начинают пользоваться более чем 15% населения страны. По данным фонда «Общественное мнение», сегодня Интернетом в России пользуются уже 20% населения, а значит, можно с уверенностью утверждать, что влияние Интернета и сетевых коммуникаций будет только возрастать <5>. ——————————— <5> Чеботарева А. А. Диффамация в сетевых СМИ // Информационное право. 2006. N 4.
Возможности обмена информацией в электронной цифровой форме с использованием современных информационных технологий и сервисов сети Интернет общепризнаны и широко используются в гражданском обороте, и не использовать их для целей государственного управления — значит уменьшать эффективность последнего <6>. ——————————— <6> См.: Изотова С. В., Баталова Л. А., Щербина Е. С., Наумов В. Б. Перспективы электронного документирования в российском арбитражном процессе // Информационное право. 2006. N 4.
Возможность применения средств Интернета в реализации форм непосредственного народовластия уже апробирована в международной практике. Австралия — электронное голосование с выделенными избирательными пунктами. Существует с 2001 г. Бельгия — электронное голосование на избирательных участках, автоматы с идентификацией избирателей по магнитным карточкам. Пилотные программы с 1991 г. Около половины избирателей голосуют электронным способом с 1999 г. Бразилия — электронное голосование на избирательных участках. Пилотные программы с 1996 г. С 2000 г. выборы всех уровней полностью переведены на электронное голосование. Используется более 400 тысяч автоматов американской компании Diebold (сейчас — Premier Election Systems). Великобритания — эпизодическое использование электронных систем на муниципальных выборах с 2000 г. Канада — муниципальные выборы используют системы электронного голосования с середины 1990-х годов. Программа интернет-голосования была введена в провинции Онтарио с 2006 г. Германия — автоматы для электронного голосования применяются при муниципальных выборах. Жесткая государственная сертификация используемого оборудования. Индия — пилотные программы электронного голосования с 1982 г. (!). С 2003 г. муниципальные выборы и выборы уровня штатов используют системы электронного голосования на избирательных участках. Италия — пилотная программа электронного голосования на муниципальных выборах с 2006 г. Нидерланды — электронное голосование на избирательных участках активно применяется на выборах всех уровней. Норвегия — пилотные программы с 2003 г. Франция — с 2003 г. голосование через Интернет возможно для французских граждан, живущих за границей. Швейцария — системы интернет-голосования для кантональных и федеральных референдумов развернуты в кантонах Цюрих, Невшатель и Женева. Эстония — на региональных выборах голосовать через Интернет можно с октября 2005 г. В 2007 г. — впервые в мире — на национальных выборах возможностью интернет-голосования воспользовались 30275 человек <7>. ——————————— <7> www. vokrugsveta. ru//country/?country_id=36
Говоря о применении информационных технологий, то есть об электронных публичных слушаниях, стоит отметить тот факт, что они не могут существовать как самостоятельная форма непосредственного народовластия. Мы предлагаем рассматривать электронные публичные слушания как дополнительный механизм проведения публичных слушаний. Учитывая это, необходимо определиться с местом электронных публичных слушаний (далее — ЭПС) в системе стадий проведения самих публичных слушаний (далее — ПС). Механизм реализации ПС включает в себя несколько стадий: осознание необходимости проведения ПС, инициирование и назначение ПС, подготовка ПС, непосредственно проведение и реализация решений, принятых на публичных слушаниях. После того как необходимость в проведении ПС уже назрела в обществе, заработал механизм инициирования, можно говорить об ЭПС. По нашему мнению, ЭПС должны в обязательном порядке проводиться по всем вопросам, по которым проводятся сами публичные слушания. Благодаря этому возможно во многом повысить качество принимаемых решений. Ведь качество зависит от количества высказанных мнений и взглядов. Проведение же электронных публичных слушаний позволит привлечь дополнительное количество жителей муниципальных образований. В опубликовании информации о проведении публичных слушаний указывается официальный сайт в Интернете муниципального образования и устанавливаются сроки направления предложений по обсуждаемым вопросам публичных слушаний. Также дополнительно может сообщаться информация о возможности участия жителей в публичных слушаниях посредством веб-конференции. Таким образом, граждане, которые хотят выразить свое мнение, но не могут присутствовать на публичных слушаниях вследствие занятости, могут направить в установленный срок текстовое обращение на официальный сайт муниципального образования и обсудить его с участниками чата или выступить на публичных слушаниях в формате веб-конференции. Таким образом, проведение электронных публичных слушаний может быть включено в стадию подготовки публичных слушаний. Жители муниципального образования обсуждают вопросы, вынесенные на публичные слушания до проведения самих ПС. Обсуждение проходит в формате чата. При регистрации желающие участвовать в публичных слушаниях регистрируются, заполняя регистрационную карту. В регистрационной карте указывается Ф. И.О., место прописки, паспортные данные: серия, номер. Администратор следит за порядком в ходе обсуждения. Участников ЭПС, ведущих себя недостойно: нецензурно выражающихся, оскорбляющих отдельных граждан или их группы, организации, органы государственной власти и местного самоуправления, — удаляют из чата. Обсуждение на сайте может идти несколько дней. Это должно способствовать привлечению большего количества жителей муниципального образования для участия в публичных слушаниях. После окончания проведения обсуждения в Интернете вопросов, связанных с темой публичных слушаний, администратор систематизирует полученные данные и направляет их в орган муниципальной власти, ответственный за проведение публичных слушаний. Информация, полученная в процессе проведения ЭПС, оглашается на публичных слушаниях и обсуждается участниками. В процессе проведения самих публичных слушаниях граждане могут участвовать посредством веб-конференции. Они обсуждают проблемы, связанные с темой проведения публичных слушаний, высказывают собственное мнение. На стадии реализации решений, принятых на публичных слушаниях, учитываются мнения жителей муниципального образования, полученные посредством Интернета. Жителям, направившим свои обращения, по электронной почте направляется ответ с приложением материалов, отражающих решение публичных слушаний. Таким образом, проведение ЭПС в механизме проведения публичных слушаний даст, с одной стороны, более комплексную картину взглядов жителей муниципальных образований, а с другой стороны, позволит высказать свое мнение по обсуждаемым вопросам на публичных слушаниях тем жителям, которые по тем или иным причинам не могут принять участие в публичных слушаниях. По нашему мнению, применение ЭПС в механизме проведения публичных слушаний, с одной стороны, не требует дополнительных финансовых обременений муниципальных образований, а с другой стороны, позволит поставить на качественно новый уровень реализацию консультативных форм непосредственной демократии. Несмотря на то что решения, принятые на публичных слушаниях, носят лишь рекомендательный характер, данная форма непосредственного народовластия рассматривает широкий круг вопросов, регулирующих процесс жизнедеятельности населения муниципальных образований. Налаживание диалога между органами власти местного самоуправления и населением — основная задача консультативных форм непосредственного народовластия. Дополнительное привлечение граждан при помощи информационных технологий не только сможет показать органам местного самоуправления реальную картину проблем муниципального образования глазами жителей, но и создаст необходимые условия для участия жителей в осуществлении местного самоуправления посредством форм прямой демократии.
