(Чердакова Л. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 5)
О СУБЪЕКТАХ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ДИСКУССИИ ПРОДОЛЖАЮТСЯ <*>
Л. А. ЧЕРДАКОВА
——————————— <*> Cherdakova L. A. On the subjects of municipal ownership: discussions are going on.
Чердакова Лариса Анатольевна, доцент кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».
В статье анализируются подходы к определению субъекта права муниципальной собственности на основании существующих теоретических концепций и норм действующего законодательства. Автор приходит к выводу о том, что субъектом права муниципальной собственности является муниципальное образование, и предлагает определение понятия этого субъекта.
Ключевые слова: субъект права муниципальной собственности, муниципальное образование, имущество.
This paper analyzes approaches to the definition of an entity, municipal property on the basis of existing theoretical concepts and current legislation. The author comes to the conclusion that the subject of the right of municipal property is a community and provides a definition of the subject.
Key words: subject of right of municipal ownership, municipal formation, property.
Статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) <1> содержит закрытый перечень субъектов гражданского правоотношения, в числе которых наряду с гражданами и юридическими лицами указаны муниципальные образования. В развитие данной нормы ст. 124 ГК РФ устанавливает равные начала для муниципальных образований с иными субъектами и распространяет на них нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях. Согласно п. 1 ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. При этом осуществлять права собственника от имени муниципального образования призваны органы местного самоуправления. Глава 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) <2> содержит перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, определяя при этом право органов местного самоуправления самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом от имени муниципального образования. Таким образом, законодатель указал на то, что имущество находится «в собственности муниципальных образований» <3>, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Вместе с тем до настоящего времени в науке гражданского права не утихают споры, предметом которых является выяснение вопроса о том, кто же собственник муниципального имущества: муниципальные образования, органы муниципального образования или население соответствующего муниципального образования? ——————————— <1> Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. N 32. Ст. 3301. <2> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822. <3> См.: п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. N 32. Ст. 3301.
Так, А. А. Хорев полагает, что указанные выше нормы об определении субъекта права муниципальной собственности нисколько не проясняют решение этого вопроса. «Фактически полномочия собственника признаются только за органами местного самоуправления, но де-юре собственником они не считаются» <4>. И далее: «…все это косвенно означает предоставление местному самоуправлению правомочий собственника» <5>. Такой вывод А. А. Хорев делает исходя из конституционной нормы о том, что за местным самоуправлением признается право обеспечивать самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. С мнением автора сложно согласиться. Согласно ст. 1 Закона о местном самоуправлении под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти…» <6>. Как форма осуществления власти местное самоуправление в принципе не может быть субъектом муниципальной собственности. Законодатель в ст. 130 Конституции Российской Федерации <7> имел в виду то, что такая форма осуществления власти, как местное самоуправление, призвана обеспечивать (выделено мной. — Л. Ч.) самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и это вовсе не означает факта признания местного самоуправления субъектом муниципальной собственности. ——————————— <4> Хорев А. А. О субъектах права муниципальной собственности // Юридический мир. 2003. N 6. С. 4. <5> Там же. С. 4. <6> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822. <7> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993.
Н. А. Модин <8> предлагает признать население соответствующего муниципального образования субъектом гражданского права в силу закона. С целью реализации такого законодательного признания населению необходимо придать статус муниципальной организации, при наличии которого оно сможет участвовать в гражданских правоотношениях. Данная позиция, на наш взгляд, весьма спорна. Для участия населения в гражданском правоотношении его необходимо будет наделить таким качеством, как правосубъектность. Каким образом определить это качество применительно к населению? Более того, само по себе признание за населением правосубъектности не наделяет его муниципальным имуществом и, соответственно, не определяет население как субъекта муниципальной собственности. Принимать участие в осуществлении местного самоуправления население может непосредственно (местный референдум, сход граждан) или опосредованно (через представительные органы местного самоуправления и должностных лиц). В первом случае именно граждане выражают свою волю с целью решения вопросов местного значения, а не население в целом, как некий коллективный субъект в виде муниципальной организации. Во втором случае представительные органы и должностные лица реализуют соответствующие права на осуществление местного самоуправления населения в пределах установленной для них компетенции. Однако «осуществлять местное самоуправление» и «выступать собственником» муниципального имущества не идентичные высказывания. ——————————— <8> Модин Н. А. Возможно ли участие населения муниципального образования в управлении муниципальной собственностью // Современное право. 2009. N 7. С. 25.
Органы местного самоуправления также не могут быть субъектами права муниципальной собственности. По замыслу авторов Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <9> статус самостоятельного субъекта необходим органу публичной власти только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности. В остальном сделки органов публично-правового образования должны рассматриваться как действия последнего. Вместе с тем в настоящее время ни ГК РФ, ни Закон о местном самоуправлении не предусматривают критерия разграничения или конкретного перечня тех отношений, в которых орган местного самоуправления действует от собственного имени и от имени муниципального образования. ——————————— <9> Разработана в соответствии с Указом Президента РФ «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» от 18.07.2008 N 1108 // СПС «КонсультантПлюс».
Специфика права муниципальной собственности как раз и заключается в том, что осуществляют это право другие лица: органы местного самоуправления или созданные муниципальным образованием предприятия, учреждения, но это вовсе не означает того факта, что органы должны обладать известной самостоятельностью. В отрыве от муниципального образования орган местного самоуправления не может существовать, так же как не может действовать и орган юридического лица обособленно от самого юридического лица. Если напротив, органы местного самоуправления являются всего лишь «частью» «целого», то не ясно, каким образом она (часть) может быть самостоятельным участником гражданского правоотношения и, соответственно, выступать как самостоятельный субъект права. В противном случае в гражданском обороте участвует правосубъектное муниципальное образование и такой же правосубъектный орган местного самоуправления. Таким образом, субъектом гражданского правоотношения может быть только само муниципальное образование. Имеющееся различие в понимании и определении субъекта права муниципальной собственности, на наш взгляд, связано с отсутствием содержательных признаков муниципального образования в Законе о местном самоуправлении. Отправным, основополагающим в определении муниципального образования, согласно Закону о местном самоуправлении, является территориальный признак. Однако наличие населения и территории в числе признаков, посредством которых закон определяет типы муниципальных образований, является юридически безразличным с точки зрения гражданского права. В имущественных отношениях публично-правовая природа муниципального образования проявляется в порядке, способах и границах осуществления права собственности, тесно связанных с вопросами местного значения. Таким образом, муниципальное образование — это вид публично-правового образования, при котором население установленной законом территории непосредственно и (или) посредством органов местного самоуправления совершает действия, направленные на осуществление местного самоуправления путем решения вопросов местного значения, исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций. Подводя итог, следует отметить, что проблема, как нам видится, заключается в меньшей степени в определении субъекта права муниципальной собственности и значительно более — в соотношении прав муниципального образования как собственника муниципального имущества с правами органов местного самоуправления, предприятий и учреждений на то имущество, что закреплено за ними муниципальным образованием.
