(Павлушкин А. В., Мельник Т. Е.) («Юридическая литература», 2012)
О РАССМОТРЕНИИ СПОРОВ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ ПО ИНИЦИАТИВЕ ГРАЖДАН
А. В. ПАВЛУШКИН, Т. Е. МЕЛЬНИК
Павлушкин А. В., заведующий отделом мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Мельник Т. Е., научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Институты непосредственной демократии и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления. С помощью этих институтов усиливается и контроль граждан за деятельностью местной власти. Однако даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> закреплено, что государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Очень важна деятельность органов местного самоуправления по практическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении местной власти. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).
Согласно ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Они проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования. Обычно орган местного самоуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, публикует объявление об их проведении в официальном печатном средстве массовой информации. Если на публичные слушания выносится проект муниципального правового акта, в объявлении должен быть определен порядок ознакомления граждан с этим проектом. При проведении публичных слушаний всем их участникам должны быть предоставлены равные возможности для выражения своего мнения <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебное пособие. М., 2009.
Помимо Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация и проведение публичных слушаний может регламентироваться и иными федеральными законами. В частности, в области градостроительной деятельности таким законодательным актом является принятый в 2004 году Градостроительный кодекс Российской Федерации. Однако наличие двух федеральных законов, регламентирующих отношения по поводу организации и проведения публичных слушаний, неизбежно ставит вопрос об их соотношении. В литературе обращается внимание на то, что по отдельным вопросам организации и проведения публичных слушаний нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации не корреспондируют с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и не согласованы с ним. Это касается, например, таких аспектов, как субъекты, имеющие право участвовать в публичных слушаниях, организационная основа проведения публичных слушаний и т. д. <1>. ——————————— <1> См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 279, 280.
На практике включение отношений по поводу организации и проведения публичных слушаний в предмет двух законодательных актов одного уровня приводит к весьма небесспорным правотворческим и правоприменительным решениям на муниципальном уровне. В частности, в муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, включаются положения, ограничивающие круг лиц, имеющих право на инициирование публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, исключительно главами местных администраций <1>. ——————————— <1> См.: Дементьева О. А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. N 11.
В настоящее время институты прямой демократии и формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (особенно новые) на местном уровне используются недостаточно активно либо нередко смысл их применения искажается. Здесь необходимо тщательное изучение практики, выявление причин недостатков, а затем — принятие правовых и иных мер для их устранения. В то же время можно констатировать, что по сравнению с практикой, действовавшей до 2003 года, растет применяемость институтов непосредственной демократии. Немаловажно то, что для этого уже есть достаточно полная правовая база. Впоследствии именно на основе этой базы местные сообщества смогут полноценно использовать все необходимые институты прямой демократии. Однако следует отметить, что нередко главным препятствием для широкого использования на местном уровне инициативы граждан становится деятельность органов публичной власти. В связи с этим становится понятно, почему, несмотря на значительное число публичных слушаний, проводимых по инициативе органов местного самоуправления, в Российской Федерации не проводятся слушания по инициативе самих граждан. По данным российских исследователей, случаи направления гражданами в органы местного самоуправления заявлений и ходатайств о проведении публичных слушаний хотя и единичны, но все же встречаются, а случаи их проведения — пока нет <1>. ——————————— <1> См.: Очеретина М. А. Публичные слушания в конституционном праве Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 25.
Далее нами будет рассмотрено достаточно показательное дело о возможности проведения публичных слушаний по инициативе граждан. В ходе рассмотрения этого дела выявилось сразу два блока проблем, связанных с реализацией права граждан на инициирование публичных слушаний: 1) соотношение законодательства о местном самоуправлении и градостроительного законодательства по вопросу публичных слушаний; 2) обязанность органа местного самоуправления назначить публичные слушания.
1. Соотношение законодательства о местном самоуправлении и градостроительного законодательства по вопросу публичных слушаний
Ряд граждан, объединившихся в инициативную группу, обратились в Совет депутатов г. Троицка Московской области для назначения публичных слушаний по инициативе населения по вопросу внесения изменений в генеральный план развития города. Однако указанный представительный орган местного самоуправления уклонился от принятия решения, в связи с чем инициативная группа обратилась в суд с заявлением об оспаривании бездействия Совета депутатов. 20 мая 2011 г. Подольским городским судом Московской области заявление было рассмотрено. При этом суд определил прекратить производство по данному делу (Определение N 2-4356/11). По сути, судом было приведено только два довода в защиту своей позиции. Первый довод: заявители не относятся к числу лиц, имеющих право на инициирование проведения публичных слушаний по указанному вопросу, а потому они не относятся к числу лиц, чьи права и законные интересы могут быть затронуты непринятием решения о назначении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в генеральный план города. Второй довод: предметом публичных слушаний может быть только конкретный проект изменения в генеральный план, что не имело места. Поэтому суд сделал общий вывод, согласно которому «заявленное требование не относится к полномочиям заявителей, не затрагивает их права и законные интересы, предусмотренные действующим законодательством, вторгается в компетенцию главы г. Троицка, ввиду чего в заявлении оспариваются действия, которые никак не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителей». Таким образом, как это ни парадоксально, но в этой ситуации суд вообще не стал рассматривать требования заявителей о признании факта бездействия представительного органа местного самоуправления, а вместо этого стал приводить различные аргументы в пользу того, что у граждан вообще нет права инициировать публичные слушания по указанному вопросу. Любопытно, что суд при этом опирался исключительно на отдельные положения муниципальных правовых актов г. Троицка, совершенно не учитывая нормы федерального законодательства, т. е. нормативных правовых актов более высокой юридической силы. Следовательно, выводы суда требуют обстоятельного рассмотрения, с использованием как всех необходимых нормативных правовых актов, так и научных источников. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания рассматриваются как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, с помощью которой граждане реализуют право на осуществление местного самоуправления (ст. 3 Закона). В этом законодательном акте также предусматривается обязательность публичных слушаний при рассмотрении проектов генеральных планов (внесении в них изменений). Но можно ли отказать гражданам в проведении публичных слушаний по вопросу о побуждении главы местной администрации к разработке изменений в уже действующие генеральные планы на том основании, что такая формулировка вопроса публичных слушаний Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрена? Ведь такое решение будет основано на позиции, в соответствии с которой специальные правила Градостроительного кодекса Российской Федерации и муниципальных правовых актов по градостроительным вопросам о проведении публичных слушаний исключают применение норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности. Вряд ли подобное положение можно назвать допустимым с правовой точки зрения. Градостроительный кодекс Российской Федерации вводит специальные правила относительно организации и проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, внесения изменений в генеральные планы. Но означает ли это, что закрепление в Градостроительном кодексе Российской Федерации гарантии проведения публичных слушаний по данным вопросам лишает жителей муниципальных образований возможности выносить на публичные слушания вопросы, связанные с предметом генеральных планов, на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Ответ может быть только отрицательным. Во-первых, в Федеральном законе не предусматривается ограничение права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления в виде определения вопросов местного значения, по которым не могут проводиться публичные слушания. Во-вторых, необходимо подчеркнуть, что Градостроительный кодекс Российской Федерации в части публичных слушаний устанавливает именно дополнительные гарантии прав граждан в области градостроительной деятельности, которые направлены на реализацию важнейшего принципа законодательства о градостроительной деятельности, а именно обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, свободы такого участия (п. 5 ст. 2 Кодекса). В частности, такой гарантией является обязательное проведение публичных слушаний при обсуждении проектов генеральных планов и внесения в них изменений (ст. 28). Но в Градостроительном кодексе Российской Федерации отсутствует запрет на проведение публичных слушаний по обсуждению содержания градостроительных планов вне механизма, предусмотренного ст. 28 данного Кодекса, да и введение такого запрета трудно представить с учетом указанного выше принципа законодательства о градостроительной деятельности. Кроме того, рассмотрение нормы, в соответствии с которой публичные слушания по проектам генеральных планов и внесения в них изменений проводятся по инициативе главы муниципального образования, как запрета на проведение публичных слушаний по вопросам содержания градостроительных планов ограничивало бы право граждан на местное самоуправление. Но, как и любое ограничение, такой запрет должен был бы соответствовать требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что публичные слушания проводятся не только для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, но и вопросов местного значения в целом <1>. При этом решения публичных слушаний носят рекомендательный характер. Исходя из этого для такой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания, введение ограничений по кругу выносимых на них вопросов являлось бы явно несоразмерным и чрезмерным. ——————————— <1> Такое расширение предмета публичных слушаний допускается ст. 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Большинство специалистов в области конституционного и муниципального права также придерживаются точки зрения, в соответствии с которой публичные слушания могут проводиться по весьма широкому кругу вопросов. Так, В. И. Васильев отмечает, что слушания могут проводиться и по другим вопросам и инициаторами их могут быть согласно Федеральному закону не только органы местного самоуправления, но и население <1>. Л. А. Нудненко также указывает, что публичные слушания могут организовываться и по другим вопросам местного значения по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования и носить, таким образом, факультативный характер <2>. ——————————— <1> См.: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. <2> См.: Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. N 3.
Следовательно, в соответствии с действующим законодательством граждане Российской Федерации имеют право на организацию, проведение и участие в публичных слушаниях в области градостроительной деятельности при разработке и рассмотрении проектов генеральных планов поселений и городских округов без каких-либо ограничений, а при обсуждении проектов генеральных планов проведение публичных слушаний обязательно. Иное толкование соотношения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Градостроительного кодекса Российской Федерации приводило бы к парадоксальному выводу о том, что стремление законодателя расширить гарантии прав граждан в области градостроительства оборачивается на практике сужением возможности использования такой формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания. Если же обратиться к содержанию муниципальных правовых актов г. Троицка по вопросам проведения публичных слушаний, то следует отметить, что этими актами предусмотрено проведение публичных слушаний для обсуждения не только проектов муниципальных правовых актов, но и проектов других документов по вопросам местного значения (п. 1 ст. 20 Устава г. Троицка), а также других вопросов местного значения (ч. 2 ст. 4 Положения о порядке назначения, организации и проведения публичных слушаний, а также учета мнения граждан, высказанного в ходе публичных слушаний, в г. Троицке Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Троицк Московской области от 3 мая 2007 г. N 347/57). Все это позволяет сделать вывод об обоснованности следующей последовательности действий. Этап первый: на публичных слушаниях жители города выражают свое мнение по вопросу наличия необходимости внесения изменений в генеральный план. Затем при выявлении этой необходимости будет принят документ по вопросам местного значения — обращение к главе города о необходимости принятия решения о внесении конкретных изменений в генеральный план и разработке специалистами проекта таких изменений. На втором этапе глава города, учтя коллективное мнение жителей, высказанное в ходе публичных слушаний, примет в порядке, установленном ч. 2 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соответствующее решение о подготовке предложений о внесении конкретных изменений в генеральный план и разработке соответствующего проекта. Таким образом, представляется, что заявители, не вторгаясь в пределы полномочий главы города и действуя в порядке, не противоречащем ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по сути, выносили на публичные слушания не сами изменения в генеральный план города, а вопросы, по итогам обсуждения которых должен был быть принят документ по вопросам местного значения — коллективное обращение к главе города о необходимости принятия им решения о подготовке конкретных предложений по внесению изменений в генеральный план и разработке соответствующего проекта. Заметим, что, по мнению некоторых исследователей, предметом публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и иные общественно значимые вопросы, касающиеся всего публичного образования, рекомендации, которые должны будут учитываться органами власти при принятии соответствующих решений <1>. Однако суд не учел рассмотренные обстоятельства. ——————————— <1> См.: Очеретина М. Л. Понятие и структурный анализ института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной власти // Российская юстиция. 2008. N 6.
Естественно, что в такой ситуации заявители обжаловали рассмотренное Определение городского суда в вышестоящую инстанцию. Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда, рассмотрев 2 августа 2011 г. частную жалобу заявителей, не согласилась с приведенными выше доводами нижестоящего суда (Определение N 33-17492). При этом судебной коллегией были тщательно проанализированы положения как федерального законодательства, так и муниципальных правовых актов г. Троицка по рассматриваемому вопросу. Кроме того, были заслушаны аргументы сторон. Так, по утверждению заявителей, их ходатайство в установленном порядке рассмотрено не было. А по утверждению представителей Совета депутатов, ходатайство рассмотрено и заявителям отказано в назначении публичных слушаний. На основе такого объективного изучения всех обстоятельств дела судебная коллегия по гражданским делам прямо отметила, что «в любом случае, бездействием в вопросе рассмотрения ходатайства о назначении публичных слушаний либо решением об отказе в назначении публичных слушаний не могут не затрагиваться права и интересы заявителей как членов инициативной группы, поскольку в результате этого бездействия (либо принятия решения) созданы препятствия к осуществлению заявителями их прав и свобод». Следует согласиться с данной позицией. Действительно, отказ в удовлетворении инициативы населения о проведении публичных слушаний непосредственно затрагивает права и свободы граждан. В рассматриваемом случае были созданы препятствия для реализации права на осуществление местного самоуправления. Кроме того, учитывая предмет предлагавшихся к проведению публичных слушаний, бездействием представительного органа местного самоуправления были затронуты право граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленное в ст. 42 Конституции Российской Федерации, а также права граждан в области охраны окружающей среды, предусмотренные ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с изм. и доп.).
Совершенно верным представляется также довод кассационной инстанции, согласно которому выводы городского суда о том, что заявители не обладают правом инициирования проведения публичных слушаний по указанному вопросу, что отказ в назначении публичных слушаний обоснован, поскольку инициативной группой не был представлен конкретный проект изменения в генеральный план, а, заявив такое требование, инициативная группа вторглась в компетенцию главы города, преждевременны, так как спор по существу не разрешался. С учетом этих обстоятельств судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда рассмотренное выше определение городского суда отменила, а дело возвратила на новое рассмотрение в тот же суд.
2. Об обязанности органа местного самоуправления назначить публичные слушания
2 сентября 2011 г. Подольским городским судом Московской области было рассмотрено заявление об оспаривании бездействия Совета депутатов г. Троицка Московской области по назначению по инициативе населения публичных слушаний по вопросу внесения изменений в генеральный план развития города. Решением Подольского городского суда заявление было оставлено без удовлетворения. Суд не усмотрел бездействия Совета депутатов г. Троицка, а также оснований к обязанию Совета депутатов назначить по инициативе населения публичные слушания (решение N 2-7691/11). На этот раз у суда был всего лишь один аргумент: «действующее законодательство не предусматривает обязанности Совета депутатов принимать положительное для инициативной группы решение о назначении публичных слушаний, а лишь предусматривает обязанность Совета депутатов рассмотреть ходатайство о назначении публичных слушаний, что и было сделано». По мнению суда, Совет депутатов «принимал меры к рассмотрению инициативы жителей г. Троицка о назначении и проведении публичных слушаний, однако положительное решение не было принято в связи с тем, что не было набрано необходимое число голосов «за». На наш взгляд, с этими доводами суда сложно согласиться. Все же заявители оспаривали бездействие органа местного самоуправления по назначению самих публичных слушаний, а не по рассмотрению соответствующего ходатайства, как это указано в решении суда. При этом заявители не только обратились в представительный орган местного самоуправления с ходатайством о назначении по инициативе населения публичных слушаний, но и предоставили в поддержку данной инициативы подписи более 1% от общего числа жителей города, а также представили иные необходимые документы. По нашему мнению, суд при решении вопроса о бездействии Совета депутатов должен был учитывать особенности принятия решения данным коллегиальным органом местного самоуправления. Порядок деятельности и принятия решений Советом депутатов г. Троицка при рассмотрении вопроса о назначении публичных слушаний по инициативе населения регулируется Уставом г. Троицка, Положением о порядке назначения, организации и проведения публичных слушаний, а также учета мнения граждан, высказанного в ходе публичных слушаний, в г. Троицке Московской области, а также Регламентом Совета депутатов муниципального образования «Город Троицк» Московской области, утвержденным решением Совета депутатов от 8 декабря 2005 г. N 118/17. Как следует из п. 4 ст. 20 Устава г. Троицка и ч. 2 ст. 9, ч. ч. 2, 3 ст. 11 Положения о порядке назначения, организации и проведения публичных слушаний, а также учета мнения граждан, высказанного в ходе публичных слушаний, в г. Троицке Московской области, Совету депутатов отводится двухнедельный срок с даты получения документов об инициировании населением публичных слушаний для рассмотрения и принятия решения в соответствии с требованиями законодательства и муниципальных правовых актов. В соответствии с ч. 2 ст. 11 указанного выше Положения и ч. 2 п. 99 Регламента Совета депутатов муниципального образования «Город Троицк» Московской области решение Совета депутатов считается принятым, если за него проголосовало простое большинство голосов от установленной численности Совета депутатов. Однако представительный орган дважды рассматривал этот вопрос, и в обоих случаях для принятия какого-либо решения не хватало голосов. Следовательно, несмотря на наличие у Совета депутатов обязанности в установленные сроки и в надлежащем порядке совершить определенные действия, данная обязанность исполнена не была. При этом городской суд не дал должной оценки установленному порядку принятия решений Советом депутатов г. Троицка. Следует учитывать, что согласно абз. четвертому п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» <1> к бездействию относится неисполнение органом местного самоуправления обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами. Обязанность по принятию решения о назначении по инициативе населения публичных слушаний возложена на Совет депутатов п. 4 ст. 20 Устава г. Троицка и ч. 3 ст. 11 Положения о порядке назначения, организации и проведения публичных слушаний, а также учета мнения граждан, высказанного в ходе публичных слушаний, в г. Троицке Московской области. Полагаем, что только лишь рассмотрение самого вопроса, без принятия определенного решения по его сути, говорит о бездействии представительного органа местного самоуправления. ——————————— <1> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 4.
Более того, согласно действующему законодательству Совет депутатов обязан был не просто принять какое-либо решение, но принять именно положительное решение и назначить дату проведения публичных слушаний. Обязанность по принятию такого решения возложена на Совет депутатов п. 4 ст. 20 Устава г. Троицка и ч. 3 ст. 11 Положения о порядке назначения, организации и проведения публичных слушаний, а также учета мнения граждан, высказанного в ходе публичных слушаний, в г. Троицке Московской области. Так, согласно ч. 3 ст. 11 этого Положения «в случае, если в поддержку ходатайства о назначении публичных слушаний по инициативе жителей (населения) представлены подписные листы и количество собранных в них подписей жителей города в поддержку инициативы проведения публичных слушаний превышает 1% от общего числа жителей, обладающих избирательным правом на территории города, публичные слушания назначаются Советом депутатов в обязательном порядке». Данное требование было выполнено, а количество представленных подписей превысило требуемый 1%. Таким образом, у представительного органа нет права отказать в назначении публичных слушаний, в случае если публичные слушания инициируются населением и представлено требуемое количество подписей жителей. Следовательно, даже если бы Совет депутатов принял отрицательное решение и публичные слушания не стали бы назначаться, то это также стоило бы рассматривать как бездействие, поскольку обязанность представительного органа, предусмотренная муниципальными правовыми актами, не была бы выполнена. Поэтому можно сделать общий вывод о том, что рассматриваемую ситуацию следует однозначно охарактеризовать как бездействие Совета депутатов. Иными словами, это невыполнение в установленные сроки и в надлежащем порядке возложенных на него обязанностей, неосуществление действий, которые он в соответствии с федеральным законодательством и муниципальными правовыми актами обязан был совершить. Отметим также, что, как указывалось выше, на этапе рассмотрения комментируемого дела в судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда представители Совета депутатов утверждали, что ходатайство рассмотрено и заявителям отказано в назначении публичных слушаний. Очевидно, что это либо ошибка, либо сознательное введение суда в заблуждение. Не решенным Подольским городским судом остался и вопрос об указании судебной коллегией по гражданским делам Московского областного суда на преждевременность выводов суда о том, что заявители не обладают правом инициирования проведения публичных слушаний по указанному вопросу, и о том, что инициативная группа вторглась в компетенцию главы города.
