(Помещикова С. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 8)
ПУБЛИЧНОСТЬ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА <*>
С. А. ПОМЕЩИКОВА
——————————— <*> Pomeshhikova S. A. Publicity and environmental control in effectuation of town-planning.
Помещикова Светлана Анатольевна, начальник Правового управления Администрации города Обнинска Калужской области, кандидат юридических наук, муниципальный советник 3-го класса.
Статья посвящена анализу возможности участия населения в принятии решений о размещении объектов капитального строительства на территории муниципального образования.
Ключевые слова: участие населения; экологическая экспертиза; общественное обсуждение; органы местного самоуправления.
The article is devoted to analysis of possibility of participation of population in taking decisions on placement of objects of capital construction on the territory of municipal formation.
Key words: participation of population; environmental expertise; public discussion; agencies of local self-government.
Градостроительство переживает сегодня момент значительного подъема, который вызван растущим спросом на жилье, развитием деловой активности в населенных пунктах, позволяющим привлекать массированные внебюджетные инвестиции в строительство. При этом важнейшей социальной проблемой в условиях нарастающих темпов и масштабов строительства остаются взаимоотношения жителей и застройщиков. В данной статье рассматриваются возможности участия населения в принятии решений о размещении объектов капитального строительства, а точнее — об их возможном строительстве. Согласно ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> (далее — Закон о МСУ) к вопросам местного значения, например, в городском округе относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Из ст. 28 Закона о МСУ следует, что на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. В этом перечне нет выдачи разрешения на строительство. Однако в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ <2> (далее — ГрК РФ) при подаче заявления на строительство к нему прилагается разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со ст. 40 ГрК РФ), которое предполагает обязательное проведение публичных слушаний. Но также и положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных ст. 49 ГрК РФ), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных ч. 6 ст. 49 ГрК РФ. ——————————— <2> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Поэтому можно сделать вывод о том, что публичность при строительстве посредством участия общественности в публичных слушаниях в силу ГрК РФ заканчивается на стадии выдачи разрешений на отклонение от предельных параметров объекта строительства. Особо следует отметить, что в настоящее время на местном уровне населением уделяется серьезное внимание планируемому строительству, строительству на различных стадиях создания объектов. Правомерно ли участие населения в обсуждении решений на этих стадиях, а также до выдачи разрешения на строительство? Законодателем предлагается три основных способа участия населения в обсуждении решений — экспертиза, общественные слушания и обсуждения, информирование населения в соответствии с действующим законодательством. Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства (ст. 48 ГрК РФ). В состав этой проектной документации объектов капитального строительства включаются, в частности, такие разделы, как пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями, а также перечень мероприятий по охране окружающей среды. Как показывает практика, действительно, представители общественности первый свой вопрос по планируемому строительству связывают с охраной окружающей среды, с экологической экспертизой. Каким образом население может участвовать в обсуждении этого аспекта строительства? Законодателем предусмотрено два вида экологических экспертиз в зависимости от субъектов, которые могут быть инициаторами их проведения. Статья 49 ГрК РФ содержит положения о государственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий и государственной экологической экспертизе проектной документации объектов (первый вид), строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий. В ст. 4 Федерального закона N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» <3> (далее — Закон об экологической экспертизе) указано, что в Российской Федерации осуществляется наряду с государственной экологической экспертизой и общественная экологическая экспертиза (второй вид). ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Общественная экологическая экспертиза (ст. 20 Закона об экологической экспертизе) организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в ст. 11 и 12 Закона об экологической экспертизе, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну (ст. 21 Закона об экологической экспертизе). Из содержания ст. 49 ГрК РФ следует, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1 — 5 класса опасности. То есть не всякий объект может подпасть под действие норм ст. 49 ГрК РФ и ст. 20 Закона об экологической экспертизе. Вместе с тем согласно п. 25 Постановления Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» <4> раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» должен содержать в текстовой части результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду (далее — ОВОС). ——————————— <4> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 744.
В случае если необходимо проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, то участие населения в ОВОС регламентируется Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» <5> (далее — Положение). ——————————— <5> Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» // Российская газета. N 170. 2000. 1 сентября.
В соответствии со ст. 33 Закона о МСУ наряду с предусмотренными этим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Если в ст. 12 Федерального закона N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <6> (далее — Закон об охране окружающей среды) говорится о том, что общественность может организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, то в ст. 9 Закона об экологической экспертизе к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории отнесена организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. ——————————— <6> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Из Положения следует, что общественные обсуждения — комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия в соответствии с Положением и иными нормативными документами, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия (п. 1.1). Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством. Правовую основу проведения оценки воздействия на окружающую среду составляют законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, международные договоры и соглашения, стороной которых является Российская Федерация, а также решения, принятые гражданами на референдумах и в результате осуществления иных форм непосредственной демократии. Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Кроме того, раскрывая содержание информации, публикуемой заказчиком, в п. 4.3 Положения дается определение опросу, слушаниям, референдуму и т. п. как формам общественного обсуждения, хотя, например, референдум обсуждение не предполагает. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности (п. 4.7 Положения). Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально (п. 4.9 Положения). Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности. По данным правовой системы «КонсультантПлюс» («Сводное региональное законодательство»), в муниципальных образованиях принимаются нормативные акты во исполнение Положения, в одних речь идет об общественных обсуждениях (Хабаровский край, Приморский край, Курганская область, Республика Мордовия, Саратовская область), в других — об общественных слушаниях (Калининградская область, Республика Коми, Новгородская область, Ханты-Мансийский автономный округ). Таким образом, необходимо отметить, что федеральное законодательство нуждается в дополнениях и изменениях с целью исключения несогласованности нормативной правовой базы. Неурегулированным остается вопрос о проведении общественных обсуждений или слушаний при оценке воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду, правовые основы которых должны быть изложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Возможно, следует ввести новое понятие — экологически значимый объект капитального строительства; подготовку нормативных актов органов местного самоуправления, которые бы предполагали организацию дополнительного (обязательного) обсуждения возможности строительства таких объектов с общественностью. Это позволит реализовать предложения Президента РФ Дмитрия Медведева: «Что касается неправительственных экологических организаций, то с теми, кто реально заботится о сохранении природной среды, надо еще до строительства производственных и инфраструктурных объектов вести обстоятельный диалог и находить взаимоприемлемые решения» <7>. ——————————— <7> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // Российская газета. N 271. 2010. 1 декабря.
