(Зыкова И. В.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2009, N 4)
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В ПРЕДЕЛАХ ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
И. В. ЗЫКОВА
Зыкова И. В., доцент кафедры предпринимательского права Национального института бизнеса, кандидат юридических наук, г. Москва.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — соответственно законами субъектов Российской Федерации. Особый интерес вызывает деятельность органов местного самоуправления Российской Федерации в области обеспечения безопасности в пределах приграничных территорий. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть особенности наделения органов местного самоуправления указанными полномочиями, а также понятие и содержание деятельности по их реализации. В данной связи необходимо отметить, что органы местного самоуправления и граждане активно участвуют в обеспечении безопасности государства. Представляется возможным определить правовой статус органов местного самоуправления в обеспечении безопасности Российской Федерации в пределах приграничных территорий как совокупность юридически закрепленных правовых норм, определяющих права, обязанности, полномочия (функции и задачи) и юридическую ответственность данных органов за невыполнение или недостаточное выполнение возложенных на них задач. В данной связи необходимо отметить, что, будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Несмотря на «организационное отделение» органов местного самоуправления от государственной власти, они связаны с ней функционально. Сам механизм создания и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов. Они действуют в едином направлении общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической, в области обороны, культуры, обеспечения безопасности и других, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ <1>. ——————————— <1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 50.
В Российской Федерации определение местного самоуправления дается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. <2>, под ним понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Отличное от приведенного определение дается в п. 1 ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» <3>. ——————————— <3> Европейская хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.
Сразу обращает на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (т. е. оно может и не использоваться), то, исходя из смысла действующего российского законодательства, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией Российской Федерации <4>. ——————————— <4> См.: Конституция Российской Федерации, принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.
В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением. При этом под органами местного самоуправления понимаются непосредственно властные официальные структуры, создаваемые в муниципальном образовании. Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках СНГ, принятой 29 октября 1994 г. <5>. Под местным самоуправлением согласно ст. 1 Декларации понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что отечественный законодатель ведет речь о деятельности населения, а Декларация — о системе организации такой деятельности. ——————————— <5> См.: Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принята 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 1995. N 6. С. 85 — 89.
В законодательстве стран СНГ встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Законе Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. N 617-XII «О местном самоуправлении в Республике Беларусь» местное самоуправлением понимается «исключительно как форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на данной территории» (ст. 2-1). Нет единого понимания местного самоуправления и в юридической литературе <6>. ——————————— <6> См.: Денисов А. И., Барыгин И. Н. Становление системы местного самоуправления в РФ. СПб., 1999. С. 7.
В Конституции РФ <7> местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения — как непосредственно, так и через создаваемые им органы, что в принципе совпадает со смыслом действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тут же дополняется, что местное самоуправление является также одной из форм осуществления народовластия <8>. ——————————— <7> См.: Конституция Российской Федерации 1993 г. <8> См.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 145.
Можно сделать вывод, что местное самоуправление — это многозначное явление (система), которое практически невозможно определить одним понятием. Было бы правильнее определение местного самоуправления рассматривать сразу в нескольких аспектах. Первый аспект. Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Второй аспект. Местное самоуправление — это право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение местных дел. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ <9> граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. ——————————— <9> См.: Конституция Российской Федерации 1993 г.
В ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Третий аспект. Местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. Четвертый аспект. Местное самоуправление — форма народовластия. Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; правовые акты Российской Федерации; устав (конституция), правовые акты субъекта Российской Федерации; устав муниципального образования и другие акты соответствующего субъекта местного самоуправления. Конституция Российской Федерации <10> определяет круг вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны, к их числу относятся вопросы: управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; осуществления охраны общественного порядка; определения структуры органов местного самоуправления. ——————————— <10> См.: Там же. Ч. 1 ст. 132.
Полномочия местного самоуправления реализуются: — непосредственно населением городских, сельских поселений и других территорий (путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления); — через выборные и другие органы местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления включают: — «собственные» полномочия местного самоуправления, а также те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения; — отдельные государственные полномочия, которыми в соответствии с законом могут наделяться органы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований <11>. ——————————— <11> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право РФ. М., 1997. С. 251 — 252.
Таким образом, именно полномочия определяют способность муниципального образования самостоятельно решать часть вопросов в пределах предметов ведения местного самоуправления. Определенный интерес вызывает деятельность органов местного самоуправления РФ в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть особенности наделения органов местного самоуправления указанными полномочиями, а также понятие и содержание деятельности по их реализации. Необходимо отметить, что субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления и граждане активно участвуют в защите Отечества <12>. Анализ действующего законодательства, а именно Конституции РФ <13>, Федеральных законов «О безопасности» <14>, «Об обороне» <15>, «О воинской обязанности и военной службе» <16>, «О статусе военнослужащих» <17>, «О Государственной границе Российской Федерации» <18>, «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» <19>, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <20>, позволяет выявить ту или иную степень участия вышеуказанных субъектов в осуществлении данного вида деятельности. ——————————— <12> См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Военная реформа. 1998. N 2. <13> См.: Конституция Российской Федерации 1993 г. <14> См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» // Российская газета. 1992. 6 мая. <15> См.: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. <16> См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ. 1998. N 13. Ст. 1475. <17> См.: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2331. <18> См.: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая. <19> См.: Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» // Ведомости Совета народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 9. Ст. 328. <20> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <21> в небольшой степени определяет вопросы участия органов местного самоуправления в защите границ Российской Федерации. Органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица: ——————————— <21> См.: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая.
— предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды; — оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; — создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории. Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам. Данный перечень мероприятий, которые осуществляют органы местного самоуправления на приграничной территории, представляется не полным. Федеральные законы «Об обороне» <22>, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <23> предусматривают более широкий спектр полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения обороны и безопасности. Многие из этих полномочий имеют непосредственное отношение и к вопросам защиты Государственной границы РФ. ——————————— <22> См.: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. <23> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
По предложению пограничных органов Федеральной службы безопасности России органы местного самоуправления создают и обеспечивают работу добровольных народных дружин по охране Государственной границы <24>. Эта функция в определенной степени облегчает работу пограничникам, однако эффективность работы подобных дружин значительно возросла бы, если бы граждане, вступающие в них, имели возможность пройти специальную подготовку. В этом смысле необходимо наделить органы местного самоуправления дополнительными полномочиями по проведению специальной подготовки (специального обучения) лиц, находящихся (или вступающих) в составе добровольных народных дружин по охране Государственной границы РФ. ——————————— <24> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. N 339 «О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1545.
Складывающуюся в процессе реформ систему нормативных правовых актов, которые регламентируют деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней также «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы <25>. ——————————— <25> См.: Арефьев М. А., Козлова Т. И., Осипов И. Д. Российское самоуправление: история, теория и законотворчество. СПб., 2000. С. 61 — 62.
Нормы муниципального права можно найти в нескольких основополагающих документах: — в Конституции РФ и федеральных актах (федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации); — в конституциях, уставах субъектов России, законах и других правовых актах, издаваемых высшими органами государственной власти субъектов РФ; — в уставах муниципальных образований и правовых актах, принимаемых (издаваемых) органами местного самоуправления и должностными лицами. Эффективным инструментом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти должны стать Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, союзы и ассоциации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Подобная практика хорошо зарекомендовала себя в ряде стран, в частности в Дании <26>. ——————————— <26> См.: Деловой журнал для всех. Спецвыпуск. Местное самоуправление. М., 1995. С. 229 — 403.
Основным документом, устанавливающим правовой статус органов местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция РФ <27>. Согласно ст. 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, также подчеркивается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. ——————————— <27> См.: Конституция Российской Федерации 1993 г.
Кроме того, местное самоуправление упоминается еще в ряде статей Конституции РФ (в частности, в ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а также организации местного самоуправления посвящена гл. 8 (ст. 130 — 133). Строгая иерархическая система государственных органов, входящих в механизм государства, сама по себе как-то снимала вопрос о взаимодействии, взаимоотношениях государственных органов с органами местного самоуправления, не говоря уже о сдерживании их друг другом в осуществлении властных функций. Вместе с тем основными организационными формами такого взаимодействия могут быть: — координационные советы, находящиеся на территории соответствующих административных районов; — совместные с органами местного самоуправления рабочие органы (консультативные, совещательные группы, комиссии и т. п.); — согласительные комиссии по урегулированию разногласий, с одной стороны, с населением, с другой — с органами местного самоуправления и т. д. Анализ изложенного материала позволяет прийти к следующим выводам. 1. Правовой статус органов местного самоуправления в обеспечении безопасности Российской Федерации в пределах приграничных территорий можно определить как совокупность юридически закрепленных правовых норм, определяющих права, обязанности, полномочия (функции и задачи) и юридическую ответственность данных органов за невыполнение или недостаточное выполнение возложенных на них задач. 2. Будучи выведенными из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. 3. Местное самоуправление — это многозначное явление (система), которое практически невозможно определить одним понятием. Представляется целесообразным определение местного самоуправления рассматривать сразу в нескольких аспектах: — местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства; — местное самоуправление — это право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение местных дел; — местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; — местное самоуправление — форма народовластия. 4. По предложению пограничных органов Федеральной службы безопасности России органы местного самоуправления создают и обеспечивают работу добровольных народных дружин по охране Государственной границы. Данная функция в определенной степени облегчает работу пограничникам, однако эффективность работы подобных дружин значительно возросла бы, если бы граждане, вступающие в них, имели возможность пройти специальную подготовку. В этой связи видится необходимым наделить органы местного самоуправления дополнительными полномочиями по проведению специальной подготовки (специального обучения) лиц, находящихся (или вступающих) в составе добровольных народных дружин по охране Государственной границы РФ.
