(Дудко И. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 1)
ДЛЯ ТЕХ, КТО ИЗУЧАЕТ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ: РЕЦЕНЗИЯ НА УЧЕБНИК Е. С. ШУГРИНОЙ «МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: УЧЕБНИК» <1>
И. Г. ДУДКО
——————————— <1> Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. 672 с.
Дудко И. Г., заведующий кафедрой государственного и административного права Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, доктор юридических наук, профессор.
Е. С. Шугрина известна как автор, плодотворно занимающийся разработкой учебной литературы по муниципальному праву. Рецензируемое издание, несомненно, является новой ступенью в ряде учебников, написанных Е. С. Шугриной. Данное издание признано Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки и специальности «Юриспруденция», что свидетельствует о высоком уровне издания. Существенное отличие издания Е. С. Шугриной от иных учебников по муниципальному праву состоит в анализе законодательства более 80 субъектов РФ. Текст учебника наполнен примерами, оценками, выдержками из законодательства субъектов РФ. Благодаря такому подходу автор представил яркую палитру действующего регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Дано авторское видение особенностей региональных моделей местного самоуправления (гл. 18). В приложении 2 к учебнику представлена таблица законов субъектов РФ, регулирующих различные вопросы местного самоуправления. Все это свидетельствует о внушительном объеме работы, проделанной автором. Другая особенность учебника — сравнительный анализ Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг. Автор разбирает достоинства и недостатки прежнего и нового Законов, приводит позиции исследователей, дает обзор практики применения Законов. Значительным подспорьем для изучения муниципального права служит приложение 1 к учебнику, в котором дается сравнительный анализ текстов основополагающих Федеральных законов 1995 и 2003 гг. Опираясь на приложение, обучаемый имеет возможность уяснить структурные, дефинитивные, нормообразующие особенности каждого из Законов. Заметим также, что в приложении 3 в виде таблицы представлены вопросы местного значения различных территориальных уровней местного самоуправления, установленные базовым Федеральным законом. Следует отметить, что учебник насыщен различными таблицами, схемами, статистическими данными, что, несомненно, делает учебный материал более информативным и в то же время доступным для понимания и уяснения. В содержательном плане учебник построен на основе действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рецензируемый учебник имеет то немаловажное достоинство, что автор не ограничивается собственной оценкой и анализом действующего законодательства, но активно использует работы по муниципальному праву отечественных и зарубежных исследователей, а также аналитические материалы и обзоры судебной практики. Особо следует указать на обстоятельное и системное применение в тексте учебника решений Конституционного Суда Российской Федерации, как его постановлений, так и определений. Учебник Е. С. Шугриной обладает новациями в структурном аспекте. Автором предложено разделение учебного материала на три части: общую, особенную, специальную. Общая часть включает главы, в которых даются понятие и признаки местного самоуправления; понятие муниципального права; система, правовые, территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления; представлена обобщающая характеристика муниципально-правовых актов; рассматриваются формы участия населения в осуществлении местного самоуправления; система органов местного самоуправления; раскрываются формы межмуниципального сотрудничества; гарантии и защита прав местного самоуправления. Особая глава посвящена ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, что является редкостью для учебников по муниципальному праву. В особенной части учебника представлена характеристика полномочий органов местного самоуправления в различных сферах: по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, обеспечения законности и правопорядка. Специальная часть включает три главы: местное самоуправление на территориях со специальным административно-правовым режимом; местное самоуправление в отдельных субъектах Российской Федерации; зарубежный опыт местного управления. С позиции авторского видения модели учебного материала данный подход вполне приемлем. Однако Е. С. Шугрина полагает, что такое построение учебного материала имеет своей основой строение отрасли муниципального права (с. 20 и далее), что вызывает сомнения. Муниципальное право, формируемое изначально в качестве института конституционного права России, по мере «накопления» нормативной основы постепенно образует комплексную отрасль права. Основу отрасли составляют два института — институт участия населения в осуществлении местного самоуправления; институт органов местного самоуправления. Для муниципального права характерно соединение норм различных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского и др.). Без соответствующих норм указанных отраслей муниципальное право не имеет регулятивной завершенности. Нормы данных отраслей привносят специфику в формирование муниципального права. Вместе с тем муниципальное право выстраивается применительно к соответствующей сфере отношений. Оно имеет базовый, стержневой нормативный правовой акт, определяющий во многом содержание и форму других актов отрасли. Будучи комплексной отраслью, муниципальное право не имеет деления на общую и особенную части. Определяющими здесь являются функциональные связи. В гл. 3 учебника излагаются вопросы системы местного самоуправления и дается понятие основ местного самоуправления (соответственно параграфы 1 и 2). В гл. 4 освещается вопрос правовых основ местного самоуправления. Поскольку правовые основы наряду с территориальными, организационными, финансово-экономическими образуют общее понятие «основы местного самоуправления», представляется логичным включение в гл. 3 материала гл. 4. Совершенно напрасно автор отказался от главы по истории местного самоуправления в России, которая была в ряде предшествующих изданий. Краткий экскурс в отечественную историю развивающейся практики местного самоуправления, а также идей (концепций) о самоуправлении не перегружает учебник, но имеет образовательное и воспитательное значение. Изложенные замечания и предложения не меняют высокой оценки труда Е. С. Шугриной. Содержательный и добротно выполненный учебник будет полезен не только студентам, но и всем, кто интересуется муниципальным правом.
