(Роньжина О. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 1)
УНИКАЛЬНЫЕ СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА (К ВОПРОСУ О ФОРМЕ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ)
О. В. РОНЬЖИНА
Роньжина О. В., доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Красноярского государственного университета, кандидат юридических наук.
В частных гражданско-правовых отношениях поверенный, действующий в интересах совершеннолетнего дееспособного гражданина, обязан для исполнения поручения получить указания доверителя. В публичном государственном праве — наоборот. Законодательство закрепляет презумпцию свободного мандата парламентариев, несвязанности исполнения полномочий депутата с наказами избирателя. Более того, в ряде случаев публичное право отказывает совершеннолетним дееспособным гражданам (избирательному корпусу) в прямом выражении своей воли и в формулировании своего интереса, когда решение может быть принято только депутатами-представителями, например по вопросу об установлении налогов, утверждении бюджета и т. д. Профессор А. Н. Кокотов вполне обоснованно квалифицирует подобные нормы как случаи недоверия в праве, недоверчивого отношения права к избирателям, гражданам <1>. ——————————— <1> См.: Кокотов А. Н. Мотив недоверия в избирательном законодательстве России // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов (по материалам международной конференции). М., 2005. С. 90.
Использование теории института договора (контракта) для описания публичных правоотношений обосновано еще в докантовский период, представителями школы общественного договора. Конституция в философской постановке этого политологического течения предстает как самый значимый договор между основными социальными группами социума, а выборы являются процессом заключения контракта-мандата между политиком и избирателями. В исключение из общего принципа о свободном и несвязанном мандате на представительство конституционное право иногда устанавливает обязанность «поверенного запросить доверителя об указаниях». Представительный орган должен выяснить мнение населения, получить его согласие перед принятием некоторых правотворческих решений. Следует согласиться с мнением К. Н. Княгинина о том, что действия, связанные с выявлением и учетом мнения населения, превращают, например, муниципально-территориальный законодательный процесс в процесс, отягощенный уникальной стадией <2>. ——————————— <2> См.: Княгинин К. Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета. Красноярск, 2002. С. 78.
В литературе объясняют появление такой уникальной стадии правотворческого процесса, как выявление и учет мнения населения, тем, что «принципы демократии предполагают участие в создании законов не только органов публичной власти, но и граждан. Такое участие осуществляется в различных формах, одной из которых является всенародное обсуждение законопроектов» <3>. «Демократические механизмы, позволяющие широким слоям населения участвовать в процессе принятия законодательных актов, должны не только реализовывать важное конституционное право граждан на непосредственное участие в управление делами государства, но и обеспечивать соответствие законодательных решений интересам общества» <4>. «Выработка основополагающих правил поведения не может осуществляться без учета общественного мнения» <5>. ——————————— <3> Законодательный процесс: понятие, институты и стадии (Научно-практическое пособие) / Под ред. Р. Ф. Васильева. М. С. 118. <4> Сергеев А. А. Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции 21 — 23 марта 2002 г. М., 2003. С. 316. <5> Васильев Р. Ф. Важная форма влияния общественного мнения на законодательство субъектов РФ // Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции 25 — 27 марта 1999 г. / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 1999. С. 101.
Учет мнения населения при принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления может проходить в разных формах (референдум, голосование граждан, всенародное обсуждение, публичные слушания, опрос), носить обязательный или факультативный характер, отличаться по юридической силе. Так, проект Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (ч. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» <6>). Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципальных образований принимается после проведения голосования населения по вопросу об изменении границ, преобразования муниципальных образований (ч. 3 ст. 12, ч. 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <7>). ——————————— <6> СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4916. <7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнения в данный устав, проект местного бюджета и отчета о его исполнении, проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, проект землепользования и застройки территории муниципального образования, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки подлежат до их принятия обязательному вынесению на публичные слушания (ч. 3 ст. 28, ч. 4 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Муниципальный правовой акт об установлении публичного сервитута принимается с учетом результатов общественных слушаний (ч. 2 ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации <8>). Для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения может проводиться опрос граждан (п. 2 ч. 3 ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). ——————————— <8> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
В теории муниципального права нет единства мнений по вопросу о понятии «учет мнения населения». Трактуют эту формулу как не допускающую принятие представительным органом решений, отступающих от выявленного тем или иным предусмотренным способом мнения населения <9>. Авторы, высказывающие данное утверждение, всякое такое отступление расценивают, по меткому замечанию К. Н. Княгинина, как противозаконный «неучет» <10>. Профессор С. А. Авакьян полагает, что институт голосования, например, по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований является, по существу, институтом консультативного референдума, поскольку окончательное решение по вопросу изменения границ принимается по результатам голосования законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации <11>. ——————————— <9> См., например: Дементьев А. Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10. С. 10; Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 68 — 69. <10> См.: Княгинин К. Н. Указ. соч. С. 79. <11> Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 238 — 239.
На наш взгляд, только выявление мнения населения в форме референдума носит императивный характер, и принятое решение является обязательным, в том числе и для представительного органа. Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, органы или должностные лица государственной власти, местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение трех месяцев принять такой акт. Отметим, что ч. 5 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что к результатам голосования по вопросу об изменении границ муниципальных образований, преобразовании муниципальных образований положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Введенная в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» форма участия граждан в обсуждении проектов муниципальных правовых актов — публичные слушания, как представляется, также не предполагает юридической обязательности результатов публичных слушаний для представительного органа муниципального образования. Законодатель устанавливает, что и результаты опроса населения носят рекомендательный характер (абз. 2 ч. 1 ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Обоснованной представляется позиция К. Н. Княгинина о том, что возможно свести учет мнения к: 1) обязательному установлению этого мнения в установленных формах; 2) обязательному доведению его до сведения представительного органа; 3) обязательному рассмотрению представительным органом этого мнения и, например, 4) при отказе от построения правотворческого решения на мнении населения — обязательному направлению представительным органом населению соответствующей территории мотивированного обоснования нецелесообразности или даже невозможности следования мнению населения <12>. ——————————— <12> Княгинин К. Н. Указ. соч. С. 79.
Правовое регулирование процедуры учета мнения населения должно охватывать все четыре указанные стадии. Причем три последние должны быть также прописаны в регламенте представительного органа отдельно для каждой из форм учета мнения населения — публичных слушаний, опроса, голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципальных образований. Правовое регулирование первой стадии осуществляется специальным процедурным правовым актом, устанавливающим детально процесс выявления мнения населения и получения при этом корректных и легитимных результатов. Наибольшую сложность для муниципальных образований представляет выбор формы проведения публичных слушаний. Иногда публичные слушания пытаются свести к принятию правового акта представительным органом на открытом заседании с участием населения либо к проведению предварительного заседания правотворческого органа с участием представителей общественности. «Порядок проведения публичных слушаний аналогичен порядку проведения заседания Совета депутатов. На публичные слушания приглашаются также должностные лица администрации муниципального образования, руководители муниципальных предприятий, учреждений, которые выступают с докладами и содокладами по вопросам и темам, выносимым на публичные слушания» <13>. Цели проведения публичных слушаний при этом видят в информировании жителей города о деятельности органов местного самоуправления; в обсуждении и выяснении мнения населения по вопросам местного значения; в обсуждении и выяснении мнения населения по проектам нормативных правовых актов органов местного самоуправления; в формировании общественного мнения по обсуждаемым вопросам <14>. Публичные слушания, таким образом, сводят к одному из способов «одемократизации» правотворческой деятельности, придания ей «шарма подлинного народовластия». ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Д. С. Велиевой, В. В. Лысенко, Ю. В. Капитанец, М. А. Кулушевой, М. В. Преснякова, С. Е. Чаннова включен в информационный банк. —————————————————————— <13> Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подготовлен авторским коллективом преподавателей Поволжской академии госслужбы. Саратов, 2005. С. 67. <14> См., например: Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 2005. С. 80.
Отчасти вину за «недопонимание» сущности публичных слушаний можно возложить и на самого законодателя, весьма непоследовательно регулирующего отношения, связанные с проведением публичных слушаний. Например, с одной стороны, законодатель вводит понятия «место» и «время» проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это предполагает некоторую одномоментность, краткость действия, что и вводит правотворческие органы муниципальных образований в заблуждение. С другой стороны, Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает минимальные сроки проведения публичных слушаний, которые исчисляются с момента опубликования постановления о назначении публичных слушаний до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний. Введение срока проведения публичных слушаний делает их растянутой во времени процедурой, со своими этапами и стадиями. Например, продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта (ч. 13 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации <15>). ——————————— <15> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.
При решении вопроса о форме публичных слушаний необходимо исходить из целей введения в правотворческий процесс этой стадии. Подлинная задача публичных слушаний — получить указания доверителя (избирательного корпуса) по вопросу о решении, которое предстоит принять представительному органу в дальнейшем правотворческом процессе. Следовательно, публичные слушания представляют собой стадию правотворческого процесса, форма которой позволяет получить достоверный, вызывающий доверие корректный и легитимный результат о мнении населения по проекту правового акта, вынесенного на публичные слушания. Системное и телеологическое толкование Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет утверждать, что «новые» публичные слушания по своей процедуре могут быть аналогичными давно известной, но «хорошо забытой, старой» форме участия граждан, применявшейся в управлении Советским государством, — всенародное обсуждение проектов советских законов. Понятие «всенародное обсуждение» впервые появилось в решении Президиума ЦИК СССР от 11 июня 1936 г. об опубликовании проекта Конституции СССР для всенародного обсуждения. 30 июня 1987 г. был принят Закон СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни», 20 апреля 1988 г. — Закон РСФСР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни». С 1979 по 1988 г. на всенародное обсуждение были вынесены проекты 14 союзных законов. Организационная сторона вынесения проекта закона на всенародное обсуждение состояла в публикации проектов в газетах с одновременным установлением срока и порядка организации работы по рассмотрению предложений и замечаний, поступающих в ходе обсуждения, определением государственных и общественных органов, в которые следует направлять предложения и замечания, а также формы их обсуждения в представительном органе, на собраниях (сходах) граждан. Механизм обобщения предложений и замечаний и порядок подведения итогов обсуждения предполагали: образование коллегиального органа — комиссии общественного обсуждения, принимающей и обобщающей поступающие в ходе общественного обсуждения замечания и предложения, рассмотрение и учет поступивших предложений и замечаний при доработке проекта соответствующим представительным органом, регулярное информирование населения, разъяснение положений проекта закона. Публичные слушания в муниципальных образованиях можно также организовать как стадию принятия муниципальных правовых актов, состоящую в вынесении проекта акта на общегородское (общерайонное, общепоселенческое) обсуждение и последующем обязательном рассмотрении органами, должностными лицами местного самоуправления при принятии правового акта результатов проведенного обсуждения. В качестве этапов публичных слушаний в муниципальном образовании следует выделить: 1) выдвижение инициативы проведения публичных слушаний; 2) назначение публичных слушаний и опубликование проекта правового акта, выносимого на публичные слушания; 3) создание, формирование уполномоченной комиссии (органа), организующей и проводящей публичные слушания; 4) принятие, рассмотрение, обобщение поступающих от граждан замечаний и предложений по проекту правового акта, вынесенного на публичные слушания, а также одновременное с этим проведение уполномоченной комиссией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления мероприятии по информированию граждан о содержании вынесенного на публичные слушания проекта правового акта; 5) открытое заседание уполномоченной комиссии по утверждению заключения о результатах публичных слушаний; 6) доработка проекта правового акта в установленном порядке, с учетом заключения о результатах публичных слушаний и протокола публичных слушаний. При этом поправки, внесенные в проект правового акта по результатам публичных слушаний, должны быть выделены по тексту проекта; 7) рассмотрение представительным органом в ходе заседания по принятию такого правового акта протокола и заключения о результатах публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний должно содержать сгруппированные по статьям проекта предложения о дополнениях и изменениях в проект вынесенного на публичные слушания правового акта, сведения об общем количестве поступивших обращений граждан, включая предложения о дополнении или изменении в проект правового акта и иные заявления, замечания по вопросам, связанным с проектом правового акта, вынесенного на публичные слушания. Протокол публичных слушаний предназначен для отражения хода открытого заседания уполномоченной комиссии по проведению публичных слушаний, на котором утверждается заключение о результатах публичных слушаний.
