(Добробаба М. Б.) («Административное и муниципальное право», 2013, N 6)
ПРОБЛЕМА ПОИСКА ФАКТИЧЕСКИХ ОСНОВАНИЙ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
М. Б. ДОБРОБАБА
Добробаба Марина Борисовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета, доцент.
Отсутствие в действующем служебном законодательстве единого понимания дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности государственных служащих обусловило необходимость поиска фактических оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих. Анализируя нормы служебного законодательства, регламентирующего вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, автор соотносит определение дисциплинарного проступка гражданских служащих с определением дисциплинарного проступка по трудовому праву; выявляет особенности и недостатки нормативного закрепления оснований дисциплинарной ответственности гражданских служащих, военнослужащих и служащих правоохранительной службы и предлагает собственное определение основания привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, которое должно быть унифицировано в служебном праве. Исследуя положения теории и практику нормативно-правового регулирования, автор проводит разграничение дисциплинарных проступков с преступлениями и административными нарушениями. Результатом исследования становится вывод о том, что ни административные правонарушения, ни аморальные проступки не являются самостоятельными основаниями дисциплинарной ответственности, единственным основанием привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности является совершение ими дисциплинарных проступков.
Ключевые слова: государственные служащие, служебная дисциплина, основание ответственности, дисциплинарная ответственность, правонарушение, дисциплинарный проступок, преступление, административное правонарушение, аморальный проступок, коррупционный проступок.
The problem of searching for the factual bases of disciplinary responsibility of state servants M. B. Dobrobaba
The absence of generally accepted understanding of the disciplinary offence as a basis for the disciplinary responsibility of state employees in the service law calls for the search of new factual bases. Having analyzed the norms of legislation on responsibility of state employees (servants) the author correlates the definition of disciplinary offences of state employees (servants) with the definition of disciplinary offence in labor law. She singles out specific features and shortcomings of the normative provisions for the disciplinary offences of civil state servants, military officers, and the law-enforcement officers, then she offers her own definition for the bases for the bringing state servants to responsibility, which should be unified in the service law. Having studied the theoretical provisions and practice of normative legal regulation, the author distinguishes the disciplinary offences from crimes and administrative offences. The result of the study is the conclusion, that neither administrative offences, nor the immoral acts, should not serve as independent bases for bringing state servants to disciplinary responsibility. The only acceptable ground for bringing state servants to disciplinary responsibility is disciplinary offence.
Key words: state employees (servants), state service discipline, bases for responsibility, offence, disciplinary offence, crime, administrative offence, immoral act, corruption act.
Основание — это существенный признак, по которому распределяются явления, понятия. Определение основания привлечения к дисциплинарной ответственности означает установление обстоятельства, в связи с которым этот вид юридической ответственности существует и применяется. Фактическим основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т. е. такое правонарушение, которое состоит в виновном действии (бездействии), выражающемся в нарушении служебной дисциплины. Как отмечается в научной литературе, по своей сути дисциплинарный проступок заключается в нарушении требований, определенных исходя из задач органа, целей его формирования, и составляющих для служащего модель должного, правомерного поведения <1>. ——————————— <1> См.: Климкина Е. В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России: Монография. М.: Московский университет МВД России, 2007. С. 20.
Дисциплинарный проступок является одной из разновидностей правонарушений, поэтому ему присущи все признаки последнего, в то же время он имеет и ряд особенностей. В действующем служебном законодательстве отсутствует единое понимание дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, на основании ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) <2> дисциплинарный проступок можно определить как «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей», за которое «представитель нанимателя может применить дисциплинарные взыскания». Настоящее определение построено путем перечисления обязательных признаков данного вида правонарушения. Из ст. 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует, что дисциплинарный проступок выражается в виде нарушений служебной дисциплины. Таким образом, можно говорить о наличии следующих признаков дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего: ——————————— <2> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; Российская газета. 2013. 14 мая.
1) в качестве дисциплинарного проступка могут выступать как действия, так и бездействие, которые определены в законе как неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на гражданского служащего служебных обязанностей; 2) ответственность наступает исключительно за виновные действия, то есть вина является обязательным признаком дисциплинарного проступка; 3) дисциплинарный проступок выражается в виде нарушений служебной дисциплины гражданским служащим; 4) за совершение дисциплинарного проступка на гражданского служащего может быть наложено дисциплинарное взыскание. Определение дисциплинарного проступка государственных гражданских служащих практически совпадает с определением дисциплинарного проступка по трудовому законодательству, с одной лишь особенностью: по Трудовому кодексу РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (ред. от 05.04.2013) <3> (ст. 192 ТК РФ) дисциплинарный проступок связан с нарушением трудовых обязанностей, в то время как в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — с нарушением служебных обязанностей. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3; 2013. N 14. Ст. 1668.
Вместе с тем в утратившем силу Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ред. от 27.05.2003) <4> законодатель в качестве фактического основания дисциплинарной ответственности государственных служащих предусматривал не дисциплинарный, а должностной проступок. Это даже послужило предпосылкой появления в науке предложения о замене дисциплинарной ответственности на должностную <5>. ——————————— <4> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <5> См.: Кандрина Н. А. Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 112.
По вопросу о соотношении этих понятий в научной литературе отсутствует единство мнений. Так, С. А. Шушпанов <6> утверждает, что понятие «должностной проступок» шире понятия «дисциплинарный проступок», приводя в качестве аргументов тот факт, что в обязанности государственного служащего входят, помимо соблюдения установленных в государственном органе правил внутреннего трудового распорядка, и другие специфические обязанности, выходящие за рамки дисциплинарного проступка. Такая позиция представляется неверной, так как автор, отождествляя дисциплинарную ответственность государственных служащих, имеющую исключительно административно-правовую природу, с дисциплинарной ответственностью работников по Трудовому кодексу РФ, видит понятие «дисциплинарного проступка» единым для административного и трудового права. Напротив, как утверждает Е. В. Климкина, понятие «дисциплинарный проступок» является более широким, поскольку понятие «дисциплинарный проступок» связано с соблюдением гражданским служащим и служебного распорядка, и должностного регламента <7>. ——————————— <6> См.: Шушпанов С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 12. <7> См.: Климкина Е. В. Указ соч. С. 24.
Несколько другую аргументацию в данном споре предлагает А. А. Гришковец. По его мнению, если говорить о должностном проступке, то это «такой проступок, который совершен государственным служащим исключительно при исполнении им служебных полномочий и во исполнение этих полномочий. Предполагается, что все такого рода деяния должны совершаться исключительно в служебное время» <8>. По мнению автора, если речь идет о совершении дисциплинарного проступка, государственные служащие подвергаются дисциплинарной ответственности не только за деяния, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей во время несения службы, но и за недостойные поступки вне служебного времени <9>. ——————————— <8> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Дело и Сервис, 2003. С. 146 — 147. <9> См.: Гришковец А. А. Указ. соч. С. 147.
Подобный подход уже имел место в научной литературе. Так, по мнению Л. Опенгейма, служащий «обязан как на службе, так и вне ее делать все, что требуется службой, и воздержаться от всего того, что противоречит ее достоинству» <10>. А. В. Пятаков предлагал распространить дисциплинарную ответственность на проступки, не являющиеся нарушениями дисциплины, но не совместимые с их должностным положением <11>. Данная точка зрения была поддержана Л. А. Антоновой и Б. И. Кожохиным <12>. Согласимся, что в демократическом обществе публичная власть должна стремиться к безупречной личной репутации в частной жизни, к поддержанию своего авторитета на высоком уровне. Вместе с тем понимание дисциплинарного проступка как основания привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности не должно выходить за рамки служебных правоотношений. ——————————— <10> См.: Oppenheim L. Rechtsbengungsverbrechen, 1886. S. 16 — 18. <11> Пятаков А. В. Укрепление трудовой дисциплины: правовые проблемы. М., 1979. С. 148. <12> Антонова Л. И., Кожохин Б. И. Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. С. 57.
Следует отметить, что определение дисциплинарного проступка, данное в ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не является общепринятым в служебном праве. Основание дисциплинарной ответственности военнослужащих установлено в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 30.12.2012) <13>, в ст. 28.2 которого дисциплинарный проступок определяется как «противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности». Исходя из этого можно выделить следующие признаки дисциплинарного проступка военнослужащих: ——————————— <13> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331; 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7613.
1) в качестве дисциплинарного проступка могут выступать как действия, так и бездействие, которые определены в законе как нарушение воинской дисциплины; 2) ответственность наступает исключительно за виновные действия; 3) дисциплинарный проступок выражается в виде нарушений воинской дисциплины; 4) за совершение дисциплинарного проступка на военнослужащего может быть наложено дисциплинарное взыскание; 5) такое нарушение воинской дисциплины в соответствии с законодательством РФ не влечет за собой уголовной или административной ответственности. Существует точка зрения, в соответствии с которой выделение последнего из названных признаков дисциплинарного проступка не является логичным, так как в этом случае следует указать и на исключение других видов ответственности, которые не применимы в случае совершения дисциплинарного правонарушения <14>. Полагаем, что такую позицию нельзя признать обоснованной, поскольку за одно и то же правонарушение военнослужащий может быть привлечен либо к дисциплинарной, либо к административной, либо к уголовной ответственности в зависимости от характера и тяжести совершенного ими правонарушения. ——————————— <14> См.: Самойлов В. Г. О дисциплинарном проступке и проблеме его понимания в трудовом праве // Юрист. 2003. N 4. С. 12.
Ряд нормативных актов, регламентирующих вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих правоохранительной службы, свидетельствует о закреплении основания применения дисциплинарной ответственности в норме, которая может быть охарактеризована как общая применительно к иным положениям нормативного акта. В ст. 41.7 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) <15> содержится положение, в соответствии с которым за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарное взыскание. Как видно из содержания этой статьи, имеющиеся в ней формулировки фактически содержат понятие «дисциплинарный проступок». В то же время в данном положении отсутствует такой признак дисциплинарного проступка, как вина, а сама статья отсылает к неправовым моментам — указывает на честь прокурорского работника. Нельзя согласиться, что «ссылка в нормативном акте на мораль является тенденциозной и вызвана конкретными политическими событиями, в связи с чем законодатель должен исключить вышеуказанные понятия из понимания дисциплинарного проступка» <16>. ——————————— <15> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; Российская газета. 2013. 14 мая. <16> Самойлов В. Г. Указ. соч. С. 13.
В ряде нормативных актов понятие дисциплинарного проступка вообще не сформулировано. Так, в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 (ред. от 21.11.2011, с изм. от 30.12.2012) <17> законодатель ограничился лишь констатацией того, что дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел связана с нарушением служебной дисциплины (ст. 38). И только анализируя понятие служебной дисциплины (ч. 2 ст. 34), можно сформулировать развернутое определение дисциплинарного проступка: виновное действие (бездействие), повлекшее за собой нарушение законодательства РФ, дисциплинарного устава органов внутренних дел РФ, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего распорядка органа внутренних дел (подразделения) либо выразившееся в несоблюдении требований к служебному поведению или в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов, распоряжений и указаний прямых начальников и непосредственного начальника, если за указанное действие (бездействие) законодательством РФ не установлена административная или уголовная ответственность. ——————————— <17> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70; СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.
Другим нормативным актом, который прямо не говорит о понятии «дисциплинарный проступок», но в общей норме излагает его признаки, можно назвать Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) <18>, согласно которому дисциплинарные взыскания могут применяться к сотрудникам таможенных органов за нарушения служебной дисциплины (ст. 29). Из этого определения следует, что законодатель не включил в понятие «дисциплинарный проступок» такие признаки, как вина и противоправность. С точки зрения теории права наличие виновности лица является одним из обязательных условий для привлечения к юридической ответственности <19>. Согласимся с позицией А. В. Сергеева, что в данном случае речь идет скорее о недостаточном уровне юридической техники, чем о принципиальной позиции законодателя, установившего дифференцированный подход к основаниям дисциплинарной ответственности для различных видов государственных служащих <20>. Дополнительным доводом для такого утверждения является п. 17 Дисциплинарного устава таможенной службы РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 (ред. от 30.09.2012) <21>, в котором закреплено, что нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок) — это виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей. Заметим, что применительно к сотрудникам таможенных органов речь идет о нарушении именно должностных обязанностей, что необоснованно сужает круг оснований привлечения к дисциплинарной ответственности. ——————————— <18> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586; Российская газета. 2013. 14 мая. <19> Некоторые исключения установлены для привлечения к гражданско-правовой ответственности, которая носит правовосстановительный характер. <20> См.: Сергеев А. В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Моск. ун-та. 2005. N 4. Сер. 11. Право. С. 78. <21> См.: Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» (ред. от 30.09.2012) // СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742; 2012. N 41. С. 5583.
Вышеизложенный анализ нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что четкое понятие дисциплинарного проступка в законодательстве отсутствует. При этом значительное количество нормативных актов, регламентирующих дисциплинарную ответственность различных видов государственных служащих, фактически дает различные определения понятия «дисциплинарный проступок». Судебная практика детализирует определение дисциплинарного проступка, данного в Трудовом кодексе РФ. Так, в п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (ред. от 28.09.2010) <22> указывается, что неисполнением работником без уважительных причин трудовых обязанностей является неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей (нарушение требований законодательства, обязательств по трудовому договору, правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов работодателя, технических правил и т. п.). Стоит отметить, что в теории трудового права есть свое видение понятия «дисциплинарный проступок». Особый интерес представляет позиция, в соответствии с которой, имея в виду трудовое правонарушение, правильнее говорить не о нарушении трудовых обязанностей, а о нарушении обязанностей по трудовому правоотношению <23>. ——————————— <22> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 6; 2010. N 11. <23> Дзарасов М. Э. К вопросу о трудовом правонарушении и дисциплинарной ответственности за его совершение // Гражданин и право. 2002. N 5 (май).
Общие обязанности государственных гражданских служащих закреплены в ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме этого, обязанности гражданских служащих конкретизируются в служебном распорядке государственного органа, в должностном регламенте и служебном контракте. Соответственно, являясь субъектом служебных правоотношений, гражданский служащий обязан не только добросовестно исполнять возложенные на него должностные обязанности, но и исполнять ряд других обязанностей в рамках служебных правоотношений, поэтому речь должна идти именно о служебных обязанностях. Следовательно, можно сделать вывод, что определение дисциплинарного проступка, данное в п. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, за которые представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания, является исчерпывающим. С неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей законодатель связывает дисциплинарную ответственность государственных служащих органов прокуратуры, органов внутренних дел. В трудовом праве высказывается мнение, что если обязанности работника не отражены в каких-либо нормативных актах (договорах), то противоправным следует считать поведение работника, не соответствующее интересам организации <24>. Совершенно очевидно, что при подобном подходе велика возможность проявления субъективизма представителя нанимателя, поскольку под данное определение можно подвести широкий спектр действий неугодного для представителя нанимателя гражданского служащего. Являясь субъектом служебных правоотношений, государственный служащий обязан не только добросовестно исполнять возложенные на него должностные обязанности, но и исполнять ряд других обязанностей в рамках служебного правоотношения. ——————————— <24> См.: Туболев Д. Дисциплинарная ответственность // Бизнес адвокат. 1999. N 20.
Таким образом, можно дать следующее определение основания дисциплинарной ответственности государственного служащего. Дисциплинарный проступок — это виновное, противоправное деяние государственного служащего, которое заключается в неисполнении или ненадлежащем исполнении им служебных обязанностей, за совершение которого к государственному служащему может быть применено дисциплинарное взыскание. Данное определение должно быть воспринято и унифицировано служебным законодательством <25>. ——————————— <25> См. об этом: Добробаба М. Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Административное право и процесс. 2011. N 5. С. 32 — 34.
В теоретическом и практическом плане актуален вопрос о разграничении дисциплинарных проступков и других видов правонарушений. В зависимости от характера правонарушений и применяемых за их совершение мер государственного принуждения все правонарушения делятся на преступления и проступки. В свою очередь, все проступки в зависимости от сферы общественной жизни, в которой они совершаются, характера наносимого ими вреда и особенностей наказания за их совершение подразделяются на три вида — административные, дисциплинарные и гражданско-правовые. Поэтому представляется необходимым разграничить дисциплинарные проступки и уголовные преступления, дисциплинарные проступки и административные правонарушения. Отнесение того или иного деяния к преступлению или дисциплинарному проступку во многом зависит от того, насколько большой вред усмотрел законодатель в том или ином варианте поведения. Уместно напомнить высказывание К. Маркса о том, что долг законодателя — «не превращать в преступление то, что имеет характер проступка», поскольку правильная классификация правонарушений «решает тысячи человеческих судеб и определяет нравственную физиологию общества» <26>. Отмечается, что границы, разделяющие уголовно наказуемые деяния и проступки, условны, подвижны, могут меняться вместе с изменением условий <27>. ——————————— <26> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 13. С. 56. <27> Противоречие заключается в том, что с одной стороны, идет процесс криминализации общества, а с другой — тенденция к декриминализации и либерализации уголовного законодательства. См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.
Преступление — это виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 05.04.2013) <28> (далее — УК РФ). При характеристике преступления на первый план выдвигается его материальный признак — общественная опасность, которая выражается в том, что преступление посягает на наиболее значимые общественные ценности: жизнь, здоровье граждан, конституционные права и свободы личности, экономическая основа общества и государства, государственная власть, правосудие и порядок государственного управления. По степени общественной опасности все преступления подразделяются на четыре категории — небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие. ——————————— <28> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2013. N 14. Ст. 1667.
Все другие правонарушения, не предусмотренные уголовным законодательством, относятся к категории проступков. Они не являются общественно опасными деяниями, хотя, безусловно, наносят вред охраняемым правом общественным отношениям. Дисциплинарный проступок — это виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него служебных обязанностей <29>. Дисциплинарные проступки связаны с нарушением государственными служащими служебной или воинской дисциплины. Такие правонарушения наносят вред нормальному функционированию государственных органов. ——————————— <29> См.: Ст. 17 Дисциплинарного устава таможенной службы РФ. Нормой права могут быть установлены и более конкретизированные определения. Так, в частности, Указом Президента от 5 июня 2003 г. N 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» (ред. от 18.05.2012) указаны характеристики «грубого нарушения служебной дисциплины».
Административным проступком признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое законодательством установлена административная ответственность ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 05.04.2013) <30> (далее — КоАП РФ). Административные правонарушения посягают на государственный и общественный порядок, собственность, окружающую природную среду, права и свободы граждан, установленный порядок управления. Составы административных правонарушений могут быть установлены только законом — либо КоАП РФ, либо законами субъектов РФ в пределах, определенных федеральным Кодексом <31>. ——————————— <30> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1; 2013. N 14. Ст. 1657. <31> См., например: Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ «Об административных правонарушениях» (ред. от 23.04.2013) // Кубанские новости. 2003. 29 июля.
Таким образом, именно общественная опасность является главным критерием отграничения преступлений от проступков (в том числе дисциплинарных) <32>. В связи с этим нельзя признать правильной точку зрения С. А. Шушпанова, предлагающего закрепить в числе обязательных признаков должностного проступка, наряду с такими признаками как виновность, противоправность и дисциплинарная наказуемость, такой признак, как общественная опасность <33>. ——————————— <32> См. об этом подробнее: Комментарий к Уголовному кодексу РФ (постатейный) / Под ред. В. М. Лебедева. М.: Юрайт-Издат, 2005. Некоторые авторы полагают, что непреступные нарушения не обладают вообще общественной опасностью либо характеризуются свойством общественной вредности, но не опасны. См.: Манчев Н. Преступление и противообщественная проява. София, 1967. С. 261. <33> См.: Шушпанов С. А. Указ. соч. С. 16.
Для субъекта, виновного в совершении преступления и привлеченного к ответственности, законом предусмотрены специальные последствия — судимость. Повышенная общественная опасность преступлений предопределяет наиболее суровые меры государственного принуждения — уголовные наказания. Их перечень предусмотрен УК РФ и является закрытым. Согласно ст. 44 УК РФ видами наказаний являются: штраф; лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград; обязательные работы; исправительные работы; ограничение по военной службе; ограничение свободы; арест; содержание в дисциплинарной воинской части; лишение свободы на определенный срок; пожизненное лишение свободы. Дисциплинарная ответственность применяется в форме дисциплинарных взысканий. Их система достаточно разнообразна и регламентирована значительным числом правовых актов. Так, например, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 57) предусмотрены такие дисциплинарные взыскания, как: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы по указанным основаниям. В целом дисциплинарное законодательство не содержит как исчерпывающего перечня составов дисциплинарных проступков, так и четких оснований, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. Таким образом, вопрос о том, какое конкретно дисциплинарное взыскание применить к служащему, решается представителем нанимателя по его собственному усмотрению. В отличие от дисциплинарных правонарушений, перечень преступных деяний, предусмотренных уголовным законом, исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит. Признать виновным в совершении преступления и назначить наказание может только суд в установленном для того процессуальном порядке. Дисциплинарная ответственность к государственным служащим применяется только в порядке подчинения. Для военнослужащих и служащих правоохранительных органов правило о прямой подчиненности не является определяющим, привлечь к дисциплинарной ответственности правомочно не только непосредственное (прямое) начальство, но и начальство различных более высоких уровней <34>. ——————————— <34> См.: п. п. 80 — 89 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ.
В отличие от уголовной и дисциплинарной ответственности, субъектом административного правонарушения могут быть как физические, в том числе и должностные лица (ст. 2.4 КоАП РФ), так и юридические лица. Характерная особенность административных правонарушений заключается в том, что правонарушитель не состоит с органами или должностными лицами, принимающими решения о наложении административного наказания, в служебных отношениях. Если правонарушитель привлекается к от ветственности органом (должностным лицом), которому он подчинен по службе <35>, то значит, имеет место не административное правонарушение, а дисциплинарный проступок. ——————————— <35> См.: Колосков А. М. К вопросу о служебной подчиненности как признаке дисциплинарной ответственности государственных служащих // Российский следователь. 2007. N 7.
В определенных законом случаях дела об административном правонарушении рассматривают суды общей юрисдикции или арбитражные суды. Но основная масса дел об административных правонарушениях рассматривается специально уполномоченными на то органами (должностными лицами) исполнительной власти — органами внутренних дел, государственного пожарного надзора, таможенными органами, органами железнодорожного, морского, речного и воздушного транспорта, административными комиссиями при органах местного самоуправления. Нарушение государственным служащим своих служебных обязанностей может повлечь за собой различные правовые последствия. В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности были нарушены, к государственным служащим могут применяться следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая. Основаниями юридической ответственности государственных служащих являются соответственно: уголовной — преступление, административной — административное правонарушение, дисциплинарной — дисциплинарный проступок, гражданско-правовой — гражданско-правовой деликт. Некоторые исследователи, решая вопрос о соотношении дисциплинарной ответственности с иными видами карательной юридической ответственности, в качестве особого основания для применения дисциплинарных взысканий указывают совершение лицом иных видов правонарушений (уголовных преступлений или административных правонарушений) <36>. Так, одной из характерных особенностей дисциплинарной ответственности военнослужащих является то, что ее основанием могут быть правонарушения двоякого рода: нарушение воинской дисциплины и нарушение общественного порядка. Относительно первого основания не возникает вопросов, под воинской дисциплиной понимается строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами, воинскими уставами и приказами командиров <37>. ——————————— <36> См.: Молодцов М. В., Головина С. Ю. Трудовое право: Учебник для вузов. М., 2003. С. 176; Кожохин Б. И., Антонова Л. И. Указ. соч. С. 82. <37> См.: п. 1 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ.
Целями установления дисциплинарной ответственности за нарушение общественного порядка являются, по мнению А. П. Алехина и А. А. Кармолицкого <38>, утверждение авторитета военнослужащих, военной службы, армии, повышение ответственности военнослужащих за соблюдение общеобязательных правил поведения в общественных местах. Военнослужащий остается им и во внеслужебное время. Более того, проступки в общественных местах во внеслужебное время включены в перечень грубых дисциплинарных проступков военнослужащих <39>. Проблема заключается в том, что нет общепризнанного понятия нарушения общественного порядка. Можно лишь утверждать, что нарушение общественного порядка всегда является противоправным деянием, за совершение которого правонарушитель привлекается к ответственности, независимо от усмотрения субъекта дисциплинарной власти. ——————————— <38> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2007. С. 243. <39> См.: ст. 28.5 Федерального закона «О статусе военнослужащих».
В соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ по общему правилу военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы, за административные правонарушения (за исключением предусмотренных ч. 2 ст. 2.5) несут дисциплинарную ответственность. Аналогичное правило распространяется на сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов, которые несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. Исходя из этого можно сделать вывод, что одним из оснований дисциплинарной ответственности военнослужащих и служащих правоохранительной службы является административное правонарушение. Как отмечается в научной литературе, в нормативно установленных деликтных ситуациях дисциплинарная ответственность выступает «эквивалентом» административной ответственности <40>. ——————————— <40> См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 642.
На наш взгляд, подобный подход законодателя, позволяющий говорить о расширении оснований дисциплинарной ответственности, совершенно необоснован, так как при этом происходит смешение двух самостоятельных видов ответственности, каждый из которых характеризуется собственным основанием ее наступления. В действительности, нарушая общественный порядок, военнослужащий совершает два различных правонарушения: дисциплинарный проступок <41> и административное правонарушение, наказание за которое предусмотрено в соответствующей статье КоАП РФ. Формулировка ст. 2.5 КоАП РФ, содержащая указание, что административное правонарушение выступает в качестве основания дисциплинарной ответственности военнослужащих и служащих правоохранительной службы, является ошибочной. По сути, законодатель ограничил применение двух карательных санкций в подобных случаях, отдавая приоритет мерам дисциплинарной ответственности. ——————————— <41> Поскольку в п. 3 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ закреплена обязанность вести себя с достоинством в общественных местах, не допускать самому и удерживать других от недостойных поступков, содействовать защите чести и достоинства граждан; беречь государственное имущество.
Ни в теории, ни в нормотворческой практике нет однозначного ответа на вопрос, являются ли аморальные, безнравственные действия самостоятельным основанием дисциплинарной ответственности или они охватываются понятием «дисциплинарный проступок». Анализ отдельных нормативных актов трудового и служебного законодательства позволяет сделать вывод о выделении законодателем безнравственных проступков в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности. Например, в ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», называя основания дисциплинарной ответственности, законодатель разграничивает неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих должностных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. В научной литературе встречаются предложения закрепить в нормативном акте, регулирующем служебную дисциплину во всех правоохранительных органах, основание дисциплинарной ответственности: «совершение проступков (поступков), порочащих честь и достоинство служащего правоохранительной службы» <42>. Согласимся с мнением А. В. Сергеева <43>, что аморальные проступки невозможно выделять в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, так как с теоретических позиций основанием любого вида юридической ответственности может служить лишь соответствующий вид правонарушения. В то же время представляется, что с момента официального санкционирования со стороны государства моральные, нравственные нормы переходят в разряд правовых. ——————————— <42> См.: Павленко К. А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 12. <43> См.: Сергеев А. В. Указ. соч. С. 86.
Как отмечал К. С. Бельский, «какими бы оптимальными и точно сформулированными ни были нормы Закона о государственной службе, их реализация не будет достаточно эффективна, без наличия в государственном управлении соответствующих норм нравственности. С этой точки зрения Закон о государственной службе будет нуждаться в соответствующих ему кодексах профессиональной морали» <44>. Отмечалось, что задачами Кодекса поведения государственных служащих РФ должно стать следующее правило: в практике управления нравственный фактор имеет не меньшее значение, чем достигнутые результаты, поскольку, как показывает практика, всякое управленческое решение является не до конца правильным, если оно игнорирует нравственные принципы и справедливость, преследует только конечный результат <45>. Особая значимость нравственных норм в регулировании служебного поведения государственных служащих предполагает необходимость принятия Этического кодекса государственного гражданского служащего <46>. ——————————— <44> Бельский К. С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (моральные, экономические и политические аспекты). М., 1989. С. 25. <45> См.: Куракин А. В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 47. <46> См.: Ананьев Н. В. Административно-правовое положение (статус) государственного гражданского служащего Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12.
Современная нормативная правовая база не располагает кодифицированным нормативным правовым актом, который бы, с одной стороны, способствовал, наряду с нормами административного права, урегулированию управленческих отношений, а с другой — помогал бы формированию более продуманного и зрелого общественного мнения о государственных служащих. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (ред. от 16.07.2009) <47> в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе до принятия законов о видах государственной службы были утверждены принципы служебного поведения государственных служащих. На тот момент этот нормативный акт рассматривался в качестве своеобразного кодекса поведения государственных служащих <48>. С принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требования к служебному поведению гражданского служащего закреплены в ст. 18 Закона. Соблюдение данных требований сформулировано в качестве обязанности гражданского служащего (п. 11 ч. 1 ст. 15). Не случайно в п. 6 Примерной формы служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 <49>, оговаривается: «гражданский служащий обязан исполнять обязанности государственного гражданского служащего Российской Федерации, предусмотренные статьей 15 Федерального закона, в том числе… выполнять и требования к служебному поведению…». ——————————— <47> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196; 2009. N 29. Ст. 3658. <48> См.: Куракин А. В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или концепции реформирования государственной службы — антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. С. 27. <49> СЗ РФ. 2005. N 8. Ст. 629.
В научной литературе предлагается в качестве основания для применения к государственному служащему дисциплинарного взыскания нормативно закрепить возможность его применения за нарушения достоинства государственной службы, т. е. за деяния, подрывающие авторитет государственной службы, но не связанные с исполнением должностных обязанностей и совершенные во внеслужебное время <50>. Полагаем, что в данном случае речь может идти о совершении поступков, нарушающих требования к служебному поведению, установленные ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», соблюдение которых вменено в обязанности гражданского служащего (ст. 15). В связи с этим полагаем, что доводы о том, что принцип «охранения достоинств службы» в российском законодательстве не получил своего полноценного закрепления <51>, являются необоснованными. В перспективе, по аналогии с Кодексом судейской этики, утв. VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. <52>, устанавливающем в ст. 8 общие требования, предъявляемые к судье во внеслужебной деятельности, должны быть установлены требования к государственному служащему. При этом следует иметь в виду, что для того чтобы основания привлечения к дисциплинарной ответственности были законными, Кодекс служебной этики должен быть утвержден федеральным законом <53>. ——————————— <50> Гришковец А. А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 12. С. 52. <51> См.: Климкина Е. В. Указ. соч. С. 23. <52> Вестник ВАС РФ. 2005. N 2. <53> См.: Шиняева Н. На грани морали // ЭЖ-Юрист. 2008. N 3.
В связи с развитием антикоррупционного законодательства выделяют коррупционные проступки <54>. Их можно подразделить на гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки и административные коррупционные проступки. И здесь очень тонкая грань отделяет непреступные должностные правонарушения от преступлений <55>. ——————————— <54> См.: Шушпанов С. А. Указ. соч. С. 14. <55> Шамарова Г. М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования // Трудовое право. 2007. N 12. С. 35 — 44.
Дисциплинарные коррупционные проступки обычно проявляются в таком использовании служащим своего статуса для получения преимуществ, за совершение которого предусмотрено дисциплинарное взыскание <56>. Дисциплинарные коррупционные проступки являются видом дисциплинарных проступков, связанных с неисполнением обязанности, установленной в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 11. ч. 1 ст. 15, п. 10 ч. 1 ст. 16), соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, исполнять обязанности и не нарушать запреты, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 29.12.2012) <57>. Таким образом, коррупционные проступки также не могут рассматриваться как самостоятельное основание дисциплинарной ответственности государственных служащих. ——————————— <56> Криминология: Учебник для вузов / Под ред. В. Д. Малкова. М.: Юстицинформ, 2006. <57> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228; 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7605.
В связи с вышеизложенным можно сделать вывод, что единственным основанием дисциплинарной ответственности государственных служащих является совершение ими дисциплинарного проступка. Аморальные поступки, порочащие честь и достоинство государственного служащего, также не могут рассматриваться в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности государственных служащих, поскольку представляют собой нарушение правил служебного поведения, соблюдение которых представляет собой одну из обязанностей государственных служащих, следовательно, охватываются понятием «дисциплинарный проступок». Применение дисциплинарной ответственности за административные правонарушения и уголовные преступления является недопустимым, поскольку при таком подходе не учитываются общие положения теории права, что неизбежно приводит к смешению различных видов юридической ответственности.
Библиографический список
1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2007. 816 с. 2. Антонова Л. И., Кожохин Б. И. Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. 152 с. 3. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Дело и Сервис, 2003. 464 с. 4. Дзарасов М. Э. К вопросу о трудовом правонарушении и дисциплинарной ответственности за его совершение // Гражданин и право. 2002. 5. Добробаба М. Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Административное право и процесс. 2011. N 5. С. 32 — 34. 6. Кандрина Н. А. Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. 234 с. 7. Климкина Е. В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России: Монография. М.: Московский университет МВД России, 2007. 140 с. 8. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с. 9. Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. 848 с. 10. Павленко К. А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. 24 с. 11. Пятаков А. В. Укрепление трудовой дисциплины: правовые проблемы. М., 1979. 12. Самойлов В. Г. О дисциплинарном проступке и проблеме его понимания в трудовом праве // Юрист. 2003. N 4. 13. Самощенко И. С., Фахрушин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. 240 с. 14. Сергеев А. В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Моск. ун-та. 2005. N 4. Сер. 11. Право. С. 77 — 86.
References (transliteration)
1. Alehin A. P., Karmolickii A. A. Administrativnoe pravo Rossii: Uchebnik. M.: Zercalo, 2007. 816 s. 2. Antonova L. I., Kozhohin B. I. Gosudarstvennaya disciplina i otvetstvennost’. L., 1990. 152 s. 3. Grishkovec A. A. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhby v Rossiiskoi Federacii: Uchebnyi kurs. M.: Delo i Servis, 2003. 464 s. 4. Dzarasov M. E. K voprosu o trudovom pravonarushenii i disciplinarnoi otvetstvennosti za ego sovershenie // Grazhdanin i pravo. 2002. 5. Dobrobaba M. B. Problema ponimaniya disciplinarnogo prostupka v sluzhebnom prave // Administrativnoe pravo i process. 2011. N 5. S. 32 — 34. 6. Kandrina N. A. Upravlenie gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhboi v Rossiiskoi Federacii: administrativno-pravovoe issledovanie: Dis. … kand. yurid. nauk. Tyumen’, 2003. 234 s. 7. Klimkina E. V. Administrativno-pravovoe regulirovanie disciplinarnoi otvetstvennosti gosudarstvennogo grazhdanskogo sluzhashego Rossii: Monografiya. M.: Moskovskii universitet MVD Rossii, 2007. 140 s. 8. Matuzov N. I., Mal’ko A. V. Teoriya gosudarstva i prava: Uchebnik. M.: Yurist’, 2004. 512 s. 9. Obshee administrativnoe pravo: Uchebnik / Pod red. Yu. N. Starilova. Voronezh: Izd-vo Voronezh. gos. un-ta, 2007. 848 s. 10. Pavlenko K. A. Sluzhebnaya disciplina v sisteme pravoohranitel’noi sluzhby Rossiiskoi Federacii: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Voronezh, 2011. 24 s. 11. Pyatakov A. V. Ukreplenie trudovoi discipliny: pravovye problemy. M., 1979. 12. Samoilov V. G. O disciplinarnom prostupke i probleme ego ponimaniya v trudovom prave // Yurist. 2003. N 4. 13. Samoshenko I. S., Fahrushin M. H. Otvetstvennost’ po sovetskomu zakonodatel’stvu. M., 1971. 240 s. 14. Sergeev A. V. Osnovanie disciplinarnoi otvetstvennosti // Vestnik Mosk. un-ta. 2005. N 4. Ser. 11. Pravo. S. 77 — 86.
