(Пономарева Т. Л.) («Административное право и процесс», 2012, N 10)
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. Л. ПОНОМАРЕВА
Пономарева Татьяна Леонидовна, соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.
Автором проведен анализ нормативной базы дисциплинарного производства в таможенных органах; выявлено несовершенство правового регулирования данной сферы; обоснована необходимость принятия административного регламента по осуществлению дисциплинарного производства.
Questions of perfection of the legal adjusting of disciplinary production are in the custom organs of Russian Federation T. L. Ponomariova
An author is conduct the analysis of normative base of disciplinary production in custom organs; imperfection of the legal adjusting of this sphere is educed; the necessity of acceptance of Administrative regulation is certain on realization of disciplinary production.
В настоящее время таможенные органы Российской Федерации находятся в стадии активного институционального развития. Концепция развития таможенной службы до 2010-го и на последующие годы закрепляет необходимость дальнейшего развития таких направлений деятельности, как борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах, унификация законодательных норм и правил, регламентирующих вопросы таможенного дела <1>. ——————————— <1> Концепция развития таможенной службы до 2010 г. и на последующие годы // Официальный сайт Федеральной таможенной службы Российской Федерации. URL: http://www. customs. ru (дата обращения: 17.09.2010).
«Слова о том, что коррупция душит Россию, звучат постоянно, — заявил Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев 17 июня 2011 г. на открытии Петербургского международного экономического форума. — Государственные органы нужно очищать от коррупционеров быстрее и решительнее. Для этого требуется расширение оснований для увольнения с госслужбы лиц, подозреваемых в коррупции». В частности, по его словам, основанием для увольнения могут служить данные оперативно-розыскных мероприятий, «даже если они оформлены таким образом, что не могут быть использованы для уголовного преследования». «Это, по сути, увольнение по утрате доверия» <2>. ——————————— <2> Агентство экономической информации «ПРАЙМ». URL: http://www. prime-tass. ru/ (дата обращения: 19.06.2011).
Представитель Правительства РФ в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский считает, что возможность увольнения госслужащих до вступившего в силу решения суда и даже до возбуждения уголовного дела является революцией. Не исключает возможности увольнения за утрату доверия глава Адвокатской палаты Москвы адвокат Генри Резник. По его мнению, условием должны служить установленные факты, которые не могут носить засекреченного характера, а на основе секретных данных может быть проведена работа, чтобы обеспечить должную правовую форму увольнения, если оно потребуется <3>. ——————————— <3> Российское агентство правовой и судебной информации (РАПСИ). URL: http://news. mail. ru (дата обращения: 19.06.2011).
В рамках реализации задач перспективного плана работы Федеральной таможенной службы по совершенствованию предупредительной и воспитательно-профилактической работы по борьбе с коррупционными проявлениями в таможенных органах Российской Федерации проводится активная работа по исполнению мероприятий по предупреждению нарушений должностными лицами таможенных органов своих функциональных обязанностей. В работе по поддержанию правопорядка и укреплению служебной дисциплины основные усилия сосредоточиваются на профилактике должностных преступлений и грубых нарушений служебной дисциплины. Основной формой профилактики правонарушений в таможенных органах являются служебные проверки, которые проводятся в соответствии с Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации <4>, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <5> и Приказом ФТС России «Об утверждении Инструкции об организации и проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» <6>. ——————————— <4> Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 «Об утверждении дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742. <5> ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <6> Приказ Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 2 сентября 2008 г. N 1083 «Об утверждении инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» // Российская газета. N 208. 2008.
За совершение дисциплинарного проступка, т. е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него должностных обязанностей, начальник таможенного органа имеет право наложить дисциплинарное взыскание <7>. В то же время в случае нецелесообразности применения дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения дисциплины <8>. Учитывая степень тяжести совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, наступившие последствия, начальник таможенного органа выбирает меру дисциплинарного взыскания из числа предусмотренных законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, в данном случае появляется возможность определенного усмотрения. ——————————— <7> См.: ст. 57 ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ст. 29 ФЗ от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». <8> П. 21 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. N 1396 // СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742.
В условиях отсутствия четких правовых предписаний существует возможность произвольно решать вопрос о событии дисциплинарного проступка и достаточности оснований для привлечения провинившегося к ответственности. В одних случаях провинившийся может избежать ответственности, что нарушает принцип неотвратимости, в других случаях может привести к необоснованному ужесточению мер, что нарушает другие принципы права (справедливости и соразмерности наказания тяжести совершенного проступка). В соответствии с действующим законодательством начальник таможенного органа вправе (но не обязан) привлекать подчиненное должностное лицо к дисциплинарной ответственности. Для снижения уровня необоснованности в вопросе применения начальником таможенного органа дисциплинарных мер необходимо установить правила, которые не будут давать возможности выбора между применением мер дисциплинарного воздействия и мер дисциплинарного взыскания. Во всех случаях выявления дисциплинарного нарушения к виновным должностным лицам должны применяться дисциплинарные взыскания, а не меры воздействия. Возможность свободного усмотрения может быть предоставлена начальнику таможенного органа при применении дисциплинарного воздействия (в частности, предупреждения подчиненного о необходимости строгого соблюдения дисциплины) к виновному должностному лицу при совершении им «малозначительных» проступков, не связанных с непосредственным исполнением должностных обязанностей и не затрагивающих права и обязанности граждан и юридических лиц (например, нарушение правил внутреннего распорядка). В соответствии с п. 20 Дисциплинарного устава Таможенной службы Российской Федерации основанием для наложения дисциплинарного взыскания является, как правило, заключение о результатах служебной проверки, подтверждающее совершение должностным лицом дисциплинарного проступка. В настоящее время нормативный документ по порядку и проведению служебных проверок, в котором были бы определены права, обязанности и ответственность начальника таможенного органа, председателя, членов комиссии по служебному расследованию, а также сотрудника или государственного гражданского служащего, в отношении которого назначена служебная проверка, в таможенных органах отсутствует. Отсутствие нормативной регламентации проведения служебных проверок в таможенных органах в отношении государственных гражданских служащих может привести к судебному прецеденту не в пользу таможенных органов. Существование названной проблемы обусловило необходимость разработки кадровым подразделением Федеральной таможенной службы России письма «О направлении Методических рекомендаций по порядку организации и проведения служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» <9>. Указанные рекомендации были разработаны в целях единообразного подхода к организации и проведению служебной проверки в отношении сотрудников таможенных органов и государственных гражданских служащих и направлены на повышение эффективности мер по предупреждению и профилактике нарушений служебной дисциплины. ——————————— <9> письмо Федеральной таможенной службы России от 31 января 2006 г. N 01-06/2963 «О направлении Методических рекомендаций по порядку организации и проведения служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был.
На основе методических рекомендаций в каждом таможенном органе в отношении сотрудников и государственных гражданских служащих разработан и утвержден внутренний правовой акт «Порядок организации и проведения служебной проверки». Указанный порядок определяет задачи проверки, порядок предварительной работы, повод для назначения проверки, порядок создания и состав комиссии, порядок проведения проверки, права, обязанности и ответственность председателя и членов комиссии, права сотрудника или государственного гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка.
