(Добробаба М. Б.) («Административное право и процесс», 2013, N 7)
ПРОБЛЕМА СИСТЕМАТИЗАЦИИ СЛУЖЕБНО-ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ДЕЛИКТОВ
М. Б. ДОБРОБАБА
Добробаба Марина Борисовна, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье обосновывается необходимость установления законодательной классификации служебно-дисциплинарных деликтов, анализируются существующие подходы к решению данной проблемы, формулируются предложения по совершенствованию действующего дисциплинарного законодательства.
The problem of organizing the service and disciplinary delicts M. B. Dobrobaba
In the article the necessity of establishing the legal classification of service and disciplinary delicts proves, analyzes existing approaches to the solution of this problem, formulate proposals to improve the disciplinary law.
Key words: service and tort law, service-disciplinary delict, disciplinary offenses, disciplinary legislation, state employees.
В последнее время в административно-правовой науке появились работы, в которых обосновывается существование административно-деликтного права <1> как подотрасли или даже отрасли российского права <2>. Однако до сих пор никем из ученых не поднимался вопрос о необходимости формирования в рамках административного права института служебно-деликтного права, включающего в себя нормы служебного законодательства, основное назначение которых состоит в недопущении отклонения служебных правоотношений от надлежащей реализации и являющиеся средствами обеспечения служебных правоотношений. ——————————— <1> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 72; Административное право России: Учебник / Под ред. Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова. Саратов, 2006. С. 256; Кирин А. В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012; Филант К. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно-деликтного права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 3. <2> Крамник А. Н. Административно-деликтное право. Общая часть: Пособие для студентов вузов. Минск, 2004. С. 10 — 13; Рогачева О. С. Эффективность норм административно-деликтного права: Монография. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2011.
Базовым понятием служебно-деликтного права является категория «служебно-дисциплинарный деликт», под которым следует понимать особый вид правонарушений (деликтов), связанных с нарушением служебных обязанностей, что требует отграничения данного вида деликтов от уголовных преступлений, административных правонарушений и гражданских деликтов с участием государственных служащих. Служебно-дисциплинарные деликты в служебном праве именуются дисциплинарными проступками, совершение которых влечет за собой привлечение государственных служащих к специальному виду юридической ответственности государственных служащих, регулируемой нормами административного права, — служебно-дисциплинарной ответственности, традиционно именуемой дисциплинарной ответственностью государственных служащих. Дисциплинарное законодательство, в отличие от уголовного и административного, не содержит исчерпывающего перечня составов дисциплинарных проступков. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, чем отдельные ученые и объясняют отсутствие в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков <3>. Соответственно, нет и четких оснований того, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. ——————————— <3> Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. Л. И. Антоновой, Б. И. Кожонина. Л.: Издательство ЛГУ, 1990. С. 83.
Вместе с тем идея систематизации дисциплинарного законодательства не является новой. Так, в научной литературе выдвигались предложения о необходимости формализации оснований дисциплинарной ответственности <4>, создания объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятия Дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного правонарушения, принуждения, ответственности и производства <5>. ——————————— <4> Ответственность в государственном управлении / Отв. ред. Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев. М., 1985. С. 228 — 229. <5> Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 82 — 84.
Трудовое законодательство устанавливает лишь перечень однократных грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации <6>). Введение указанного перечня призвано защитить работника от необоснованного увольнения и фактически представляет собой пределы «частной», «восстановительной» дисциплинарной ответственности <7>. Законодательство о государственной службе полностью восприняло данный подход, что необходимо с целью защиты публичного интереса <8>. Так, увольнение с гражданской службы в отличие от остальных мер дисциплинарной ответственности может применяться только в случаях, прямо установленных ст. 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 30.12.2012) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <9> (далее — Федеральный закон о государственной гражданской службе). ——————————— <6> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (в ред. от 29.12.2012) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3; 2012. N 50 (ч. 4). Ст. 6954. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья М. В. Преснякова, С. Е. Чаннова «Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации» включена в информационный банк согласно публикации — «Трудовое право», 2009, NN 8, 9. —————————————————————— <7> Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2012. N 8, 9. <8> Там же. <9> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7620.
В научной литературе предлагаются различные критерии для классификации дисциплинарных проступков государственных служащих. Так, исходя из норм законодательства, по признаку объекта посягательства С. А. Шушпановым предлагается их следующая классификация: 1) должностной проступок как действие или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан; 2) превышение должностных полномочий; 3) несоблюдение ограничений, установленных для государственных служащих; 4) проступки, порочащие честь государственного служащего <10>. При этом, по мнению автора, составляя перечень проступков, законодатель должен выделять из их числа наиболее опасные и несущие более тяжелые последствия <11>. На наш взгляд, учитывая, что общественная опасность является главным критерием отграничения преступлений от проступков, общественная опасность не может лежать в основе видовой дифференциации дисциплинарных проступков государственных служащих. ——————————— <10> Шушпанов С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 13 — 14. <11> Там же.
Представляет интерес предложенная Е. Т. Бабелюк классификация дисциплинарных проступков государственных служащих в зависимости от вида обязанности, которая не исполняется. Первая группа — проступки, связанные с исполнением функциональных обязанностей, предполагающих совершение распорядительных действий, несоблюдение ограничений (запретов). Вторая группа — проступки, связанные с неисполнением внутриорганизационных обязанностей, а также с неисполнением функциональных обязанностей, не предполагающих совершения распорядительных действий. Третья группа — проступки, связанные с неисполнением морально-этических обязанностей <12>. ——————————— <12> Бабелюк Е. Т. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: административно-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005.
Рассматривая классификацию проступков гражданских служащих, О. Н. Княгинина предприняла попытку определить следующие основания для наступления дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих <13>: ——————————— <13> Княгинина О. Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 19.
1) должностные — дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей, направленных на реализацию государственных функций. К ним автор предлагает отнести неисполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; несоблюдение прав и законных интересов граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей; коррупционный проступок; исполнение неправомерного поручения руководителя; 2) внутриорганизационные — дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением обязанностей непосредственно перед работодателем (представителем нанимателя). Отдельными подвидами таких проступков выступают: нарушение служебного распорядка государственного органа; несоблюдение требований по безопасности исполнения служебных обязанностей; ненадлежащее отношение к имуществу государственного органа; 3) нарушающие требования к служебному поведению — проступки, порочащие государственного служащего и государственную службу, совершенные как в служебное время, так и вне его; 4) нарушающие установленные запреты и ограничения. Обосновывая публичную природу дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, С. Е. Чаннов условно выделяет их следующие группы: 1) «внутренние», которые посягают на внутренний служебный распорядок органов государственной власти (прогул, опоздание на службу, ненадлежащее выполнение полученного служебного задания, появление на службе в состоянии опьянения); 2) «публичные» — дисциплинарные проступки, которые не затрагивают внутренних правил органа государственной власти или местного самоуправления и не связаны с должностными обязанностями служащего, а посягают непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации (нарушение установленных законодательством запретов); 3) «смешанные» — дисциплинарные проступки, которые посягают одновременно и на правила внутреннего служебного распорядка, и на публичный интерес непосредственно (невыполнение законного приказа вышестоящего руководителя; хищение имущества государственного или муниципального органа, совершенное по месту службы) <14>. Соглашаясь с автором о недопустимости освобождения от дисциплинарной ответственности виновных служащих, совершивших «публичные» или «смешанные» проступки, как посягающих на публичный интерес, вместе с тем нельзя согласиться с тем, что «внутренние» дисциплинарные проступки наносят государству только косвенный или опосредованный ущерб, поэтому вопрос об обязательности или необязательности привлечения виновного служащего к дисциплинарной ответственности может быть оставлен на усмотрение представителя нанимателя <15>. На наш взгляд, любой дисциплинарный проступок наносит ущерб государству в большей или меньшей степени, следовательно, затрагивает публичный интерес, поэтому одним из основных принципов дисциплинарной ответственности должен стать принцип ее неотвратимости. ——————————— <14> Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М.: Ось-89, 2009. С. 183 — 185. <15> Чаннов С. Е. Указ. соч. С. 183.
Представляется важной классификация дисциплинарных проступков в зависимости от степени тяжести, что позволит классифицировать должным образом и дисциплинарные взыскания, применяемые за их совершение. В научной литературе обращается внимание на положительный опыт Республики Казахстан, законодательством которой установлена классификация дисциплинарных проступков по степени тяжести <16>. Так, С. А. Шушпанов <17> и Ю. Б. Носова <18> предлагают классифицировать дисциплинарные проступки на незначительные, значительные и серьезные. Вместе с тем законодатель в п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона о государственной гражданской службе говорит об однократном грубом нарушении гражданским служащим должностных обязанностей, поэтому, на наш взгляд, целесообразно классифицировать дисциплинарные проступки в зависимости от степени тяжести на незначительные, значительные и грубые. ——————————— <16> Павленко К. А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 21. <17> Шушпанов С. А. Указ. соч. С. 13 — 14. <18> Носова Ю. Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 13.
Так, к незначительным проступкам следует относить проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и не повлекшие нарушения охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также не причинившие материальный ущерб государству. Значительные проступки — проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и повлекшие нарушение охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц и (или) причинившие материальный ущерб государству. Грубые проступки — проступки, предусмотренные подп. «а» — «д» п. 3 и п. 6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона о государственной гражданской службе. В научной литературе отмечается, что только данная категория дисциплинарных проступков выделена в служебном законодательстве, при этом их перечни в различных правоохранительных органах могут отличаться <19>. ——————————— <19> Павленко К. А. Указ. соч. С. 21.
Важность установления законодательной классификации служебно-дисциплинарных деликтов обусловлена необходимостью установления связи между основаниями дисциплинарной ответственности (отнесением дисциплинарного проступка к той или иной категории), налагаемыми за их совершение дисциплинарными взысканиями и порядком их назначения. Следует отметить, что определенные шаги в этом направлении уже сделаны законодателем. Так, в дисциплинарном законодательстве выделена особая категория дисциплинарных проступков — коррупционные правонарушения, за совершение которых применяются установленные служебным законодательством дисциплинарные взыскания, регламентируется порядок их применения <20>. ——————————— <20> См., напр.: ст. 59.1 — 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 30.12.2012) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7620; ст. 41.8 — 41.10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2012. N 50 (ч. 4). Ст. 6954 и др.
