(Буравлев Ю. М.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 2)
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Ю. М. БУРАВЛЕВ
Буравлев Ю. М., доцент, заведующий кафедрой госправовых дисциплин и менеджмента, Рязанский госуниверситет им. С. А. Есенина, кандидат юридических наук.
В теории и практике государственного управления существует презумпция правомерного поведения работников государственного аппарата, подавляющее большинство из которых добросовестно и ответственно исполняют свои служебные обязанности, а также скромны вне службы. Но нарушения служебной дисциплины, злоупотребление властью и даже преступления, увы, не такое уж редкое явление среди государственных служащих. Желательное для общества правомерное поведение субъектов государственно-служебных отношений следует рассматривать в контексте теории правового государства, одним из признаков которого является взаимная ответственность государства и гражданина. Именно с этих позиций, а также через призму ответственности государственной власти перед обществом следует, как нам представляется, рассматривать проблему юридической ответственности в системе государственной службы. В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Ответственность формируется на основе последовательного взаимодействия трех основных частей: а) сознания долга; б) оценки поведения; в) наложения санкций <1>. ——————————— <1> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 302.
В теории вопроса ответственность рассматривается также как важнейший институт социальной организации, основанный на применении мер принуждения к исполнению или мер наказания (воздействия) за нарушение социальных норм, регулирующих поведение и порядок отношений в обществе. В современной общественной науке различают несколько видов и элементов ответственности. Существует политическая и юридическая ответственность, персональная и коллективная, моральная и имущественная и т. д. В российской правовой системе принято выделять виды юридической ответственности и соответственно классифицировать их по следующим основаниям: — по отраслям права различают: конституционную <2>, уголовно-правовую, гражданско-правовую, административную и материальную ответственность рабочих и служащих; ——————————— <2> Наличие конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности довольно спорно, хотя если о ней и вести речь, то такая ответственность прежде всего применима к органам государственной власти и государственным служащим, возможно, что у данного вида ответственности большое будущее. Ее научное обоснование см. в работах: Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 60 — 76; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С. 35 — 43; Колосова Н. М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2. С. 86 — 91 и др.
— по порядку привлечения к ответственности принято выделять: судебный или административный порядок. Наряду с устоявшимися видами юридической ответственности, по мнению И. А. Умновой, следует ввести категорию публично-правовой ответственности, что позволит систематизировать формы и меры ответственности, применяемые в сфере публичной власти <3>. ——————————— <3> См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998. С. 219 — 224.
Законодательство о государственной службе устанавливает ответственность государственного служащего прежде всего за дисциплинарный проступок <4>. Его понятие содержится, например, в ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него обязанностей. ——————————— <4> Проступок (лат. culpa levis — легкая вина; англ., fault, misdemeanour, offence) — в теории права, в административном и трудовом праве — обобщающий термин, обозначающий правонарушение, влекущее по законодательству РФ дисциплинарную либо административную ответственность.
В юридической науке сложилось вполне определенное представление о том, что следует понимать под дисциплинарным проступком. Дисциплинарный проступок в сфере государственной службы — нарушение работником государственного органа, военнослужащим или сотрудником правоохранительной службы правил внутреннего трудового распорядка, дисциплинарных уставов либо иных требований учебной, производственной, воинской или служебной дисциплины. Кроме того, существует практика применения дисциплинарных взысканий к государственному служащему за недостойное поведение в общественных местах или в быту. Хотя с формально юридических позиций нет достаточных оснований привлекать к дисциплинарной ответственности государственного служащего за недостойное поведение вне службы, но иных средств воздействия пока не выработано <5>. Представляется, что, опираясь на мировую практику, этот пробел в законодательстве о госслужбе можно успешно восполнить. ——————————— <5> Данное положение является дискуссионным. См., например, аргументацию иной позиции в статье А. В. Сергеева «Основание дисциплинарной ответственности» // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2005. N 4.
Правовыми актами об отдельных видах государственной службы (государственной гражданской, военной, правоохранительной) устанавливаются как схожие, так и различающиеся между собой меры дисциплинарного воздействия на нарушителей служебной дисциплины. Действующее законодательство, регламентирующее вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в значительной мере преодолело недостатки прежних правовых актов, однако по-прежнему во многом декларативно, изобилует бланкетными нормами, нуждается в существенном усилении процедурных положений. С целью устранения отмеченных недостатков, а также упорядочения ответственности в системе госслужбы целесообразно было бы в перспективе вернуться к идее разработки административно-процессуального кодекса, которая, на наш взгляд, несколько преждевременно была выдвинута ранее. В зарубежных странах институт ответственности государственных служащих обстоятельно регламентирован национальным законодательством и учитывает особенности отдельных видов публичной службы. Это относится к муниципальным служащим, работникам пожарной службы, полицейским и т. д. В юриспруденции западных стран используется термин «дисциплинарное право». Так, в Швейцарии дисциплинарное право закреплено Федеральным законом о чиновниках 1927 г., в кантонах приняты законы об административных правонарушениях, а общины наделены правом устанавливать собственное дисциплинарное право. Основанием для дисциплинарного производства является совершение служащим дисциплинарного проступка. В большинстве стран в законодательстве не формулируются составы дисциплинарных проступков и в спорных случаях они определяются судами (как во Франции). Нередко кодексы этики служащих устанавливают общие принципы, нарушение которых считается дисциплинарным проступком (например, в Канаде, США). В Великобритании основными дисциплинарными нарушениями обычно являются неисполнение приказа, халатность, отсутствие на рабочем месте без уважительных причин, систематические опоздания. В Испании, как и в ряде других стран, законодательство указывает лишь на серьезные правонарушения служащих, такие как: невыполнение обязанностей верности Конституции и исполнения публичной службы; совершение действий, означающих дискриминацию по признакам расы, пола, религии, языка, мнений, места рождения или жительства или иным основаниям; халатное отношение к службе; подчинение очевидно незаконному приказу, причинившему существенный вред администрации или гражданам; оглашение официальных секретных данных; нарушение нейтральности и политической независимости в ходе избирательного процесса. Для решения проблем совершенствования дисциплинарной ответственности государственных служащих в Российской Федерации полезно изучение богатого зарубежного опыта, но к его заимствованию следует подходить творчески, рационально. Падение престижа государственной службы, рост нарушений служебной дисциплины, отмеченные в Программе реформирования государственной службы <6>, а также распространенность коррупции, различного рода правонарушений в этой системе требуют разработки новых теоретических подходов к социальной сущности, интенсивности в пределах прежде всего юридического воздействия на сферу государственно-служебных отношений для стимулирования правомерного поведения государственных служащих и более глубокой дифференциации ответственности в системе государственной службы. Значительный, на наш взгляд, результат могли бы дать меры социальной профилактики, исходящие от гражданского общества, обеспечение гласности в деятельности государственного аппарата. ——————————— <6> См.: Указы Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 (СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664), от 12 декабря 2005 г. «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» на 2006 — 2007 годы» (СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5514).
