(Толкачев В. В.) («Безопасность бизнеса», 2006, N 2)
ПУТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В. В. ТОЛКАЧЕВ
Толкачев В. В., кандидат философских наук.
Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990) в своей Резолюции «Коррупция в сфере государственного управления» отметил, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире. Анализ борьбы с коррупцией в отдельных странах показывает огромный разрыв между декларируемыми принципами равенства всех граждан перед законом и реальной практикой привлечения к уголовной ответственности. Коррупция — типичный вид беловоротничковой преступности. Следовательно, она высоколатентна, часто отличается изощренностью и причинением крупного ущерба. Особая опасность коррупции состоит в том, что она, как раковая опухоль, перерождает государственный аппарат, приводит к его необратимым изменениям, которые можно удалить только «хирургическим путем». Но самое главное, коррупция — это катализатор организованной преступности, одна из необходимых составляющих ее «среды обитания». Существуя в симбиозе, эти два явления представляют самую серьезную опасность для государства и общества, особенно в условиях нарождающейся демократии. Все это определяет необходимость скорейшего законодательного урегулирования борьбы с коррупцией, принятия соответствующих законов и положений <*>. Все то, что говорилось выше о коррупции в сфере государственного управления, можно отнести и к сфере муниципального управления. ——————————— <*> CRIME. VL. RU
Обуздание коррупции, которая приобрела системный, удушающий и уродующий всю страну характер, представляется в настоящее время наиболее сложной задачей. «Мы просто обязаны защитить экономику от криминального давления и ЧИНОВНИЧЬЕГО РЭКЕТА (выделено авт.), обязаны помочь становлению и развитию малого и среднего бизнеса», — заявил Президент РФ на совещании в Ессентуках в марте 2004 г. <*>. ——————————— <*> Российская газета. 2004. 26 марта.
Обуздать коррупцию можно, лишь устранив порождающие ее условия, борьба же с ней должна и может вестись комплексно и системно, но без перегибов и без пощады и обязательно опираться на четко выработанную и утвержденную правовую политику. «Бороться надо с условиями, порождающими коррупцию. Коррупция — это не проблема сама по себе, а сигнал о проблемах. Коррупция — это боль. Боль в организме сигнализирует о том, что где-то зародилась болезнь. И болеутоляющие таблетки, то есть репрессивные меры, не помогут. Появилась боль, значит, нужно установить диагноз и лечить болезнь, тогда и боль уйдет» <*>. ——————————— <*> Коррупция в России. Беседа с Г. Сатаровым // Юридический мир. 2004. N 4. С. 10.
В чем же главные причины коррупции в органах муниципальной службы? На наш взгляд, основным является то, что руководящие посты в муниципалитетах занимают люди, которые начали свою чиновничью карьеру еще во времена советской власти. Тогда сформировались их методы управления, экономическое мышление и привычки. Они все еще живут старыми традициями и считают себя привилегированным классом. Уютный кабинет, служебный автомобиль с персональным водителем, сотовый телефон, солидный оклад с ежеквартальной премией и полное равнодушие к проблемам простого человека. Раньше они распределяли меж собой дефицитные товары. Сейчас распоряжаются муниципальным имуществом и бюджетными деньгами: кому выделить жилье, кому — безвозмездную субсидию, кому — подряд на долгострой. Также существуют объективные и субъективные причины совершения коррупционных деяний. «Среди наиболее распространенных мотивов — компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает: — упоминавшееся выше ощущение нестабильности; — низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы; — несправедливость при продвижении по службе; — хамство или некомпетентность начальника» <*>. ——————————— <*> Россия и коррупция: кто кого // Аналитический доклад, подготовлен Региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (Фондом ИНДЕМ) Москва 1998 г. // www. anti-corr. ru
Каковы же основные пути или направления предупреждения и пресечения коррупции в органах местного самоуправления? Мы могли бы разбить их на правоохранительные, предупредительные, просветительские и попытаться их раскрыть. Сегодня борьба с коррупцией — одна из приоритетных задач, стоящих перед российским обществом, так как она является одной из основных угроз национальной безопасности нашей страны, ведущим фактором стагнации в экономике, социального неравенства и напряженности в обществе. В первую очередь надо понятийно определить и законодательно закрепить антикоррупционную политику в Российской Федерации, для чего принять законы «Об основах антикоррупционной политики» и «О противодействии коррупции». Надо объяснить обществу, что «цель антикоррупционной политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за государство, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас в немалой степени используются в своих интересах организованной преступностью и иными теневыми структурами, «перекупленными» ими» <*>. ——————————— <*> Малько А. В. Антикоррупционная политика России: проблемы формирования // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 3. С. 78.
Также необходимо прекратить дистанцироваться от международного сообщества и внедрить в свое законодательство все предложения, направленные на противодействие коррупции, выработанные в мире. В первую очередь необходимо ратифицировать и осуществить имплементацию в своем законодательстве норм Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности против коррупции, Гражданско-правовой конвенции о коррупции. Значительный удар по коррупции в хозяйственной сфере мог бы быть нанесен присоединением России к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих отношениях. Это позволило бы России объединить ее усилия по расследованию фактов коррупции на высшем уровне с развитыми странами мира. Было бы полезным для России присоединение к программам, разрабатываемым Группой государств против коррупции (ГРЕКО). Необходимо принять закон «Об основах антикоррупционной политики», который должен ввести понятие коррупции, определив тем самым предмет воздействия. Закон должен сформулировать цели, задачи, принципы и методы противодействия коррупции. Прозрачность деятельности государственного аппарата должна быть обеспечена законом «О свободе доступа граждан к информации». Поставить под общественный и государственный контроль процесс лоббирования отдельными группами граждан своих интересов в представительных органах должен закон «О лоббировании» <*>. ——————————— <*> Анализ коррупционного юридического климата страны и выработка на его основе программ противодействия коррупции // http://www. transparency. org. ru
Необходимо внести изменения в Уголовный кодекс РФ, добавив такие понятия, как: предоставление взятки должностному лицу в виде нематериальных ценностей; обещание дать взятку или предложение ее дать; вымогательство взятки, которое не привело к ее даче; дача взятки не самому должностному лицу, а третьим лицам, в успешной деятельности которых он заинтересован; подкуп иностранного должностного лица; конфликт интересов; незаконное обогащение должностного лица. Эти требования содержатся в уголовно-правовой конвенции Совета Европы по коррупции <*>. Должностных лиц, выполняющих управленческие функции в муниципальных предприятиях, необходимо отнести к публичным должностным лицам. Ответственность же за коррупционные деяния может быть предусмотрена различная — от штрафа, до конфискации прибыли, полученной с помощью подкупа должностных лиц, а также обязательно должно быть предусмотрено лишение права занимать муниципальные должности лицам, совершившим коррупционные деяния. Должна быть создана информационная открытая база, в которой необходимо предусмотреть как систематизацию коррупционных проявлений в системе муниципальной службы, так и наличие конкретных фамилий их совершивших и меры воздействия, принятые к последним. Но необходимо помнить, что борьба с коррупционными проявлениями только на основании уголовно-правового метода борьбы с последней, не дает ожидаемых результатов и даже может стать еще более опасной для общества в связи с повышением ставок за коррупционные действия, а также может привести к «охоте на ведьм» нового образца уже за коррупционерами. ——————————— <*> Совет Европы и Россия. 2002. N 2. С. 46 — 55.
Внести изменения в Гражданский кодекс РФ, закрепив в нем возможность возмещения лицам ущерба в результате акта коррупции. Гражданско-правовую ответственность возложить как на лиц, виновных в совершении коррупционных актов, так и на государство, которое не смогло обеспечить свободу экономической деятельности в стране. В нормах административного права обязательно закрепить всесторонний общественный контроль за деятельностью должностных лиц муниципальных образований и органов муниципальной власти. Житель муниципального образования должен понимать процедуры принятия тех или иных решений, а также иметь возможность ознакомится с ними. Принять в рамках проведения административной реформы Кодекс поведения муниципального служащего. «Коррупционные деяния (не являющиеся преступлениями: получение подарков, занятие предпринимательской деятельностью, использование служебного положения в личных целях, предоставление ложной или искаженной информации о своей деятельности) должны быть переведены из разряда дисциплинарных в разряд административных проступков» <*>. Составы административных коррупционных проступков должностных лиц должны быть конкретизированы и влечь за собой императивную ответственность. Контроль же за работой муниципальных служащих должен быть передан в межведомственную комиссию по рассмотрению коррупционных проступков при главах субъектов РФ. В США, например, существуют специальные комиссии по этике государственных и муниципальных служащих. Неотвратимость наказания за нарушение установленных правил может быть обеспечена системой специальных административных судов. ——————————— <*> Денисов С. А. Использование административной ответственности для решения проблем государственной службы // Научные исследования высшей школы: Сборник тезисов докладов и сообщений на итоговой научно-практической конференции (13 февраля 2002 г.). Тюмень: Тюменский юридический институт МВД РФ, 2002. С. 104.
Сделать муниципальный бюджет абсолютно прозрачным. Законы о муниципальном бюджете должны приниматься гласно. Проекты бюджетов необходимо публиковать в печати и назначать по ним обязательные общественные слушания, общественные экспертизы. Под общественный контроль должно быть взято исполнение бюджета. Для анализа финансовой деятельности муниципальных органов предлагается привлекать независимые аудиторские фирмы и общественные организации, например: ветеранские, инвалидов и другие. Необходимо принять закон, обеспечивающий свободный доступ граждан к информации о деятельности муниципальных органов власти. За образец можно принять порядок доступа граждан к информации в публичных библиотеках. Закон должен обязывать муниципальных должных лиц составлять подробные отчеты о своей деятельности, достоверность которых подтверждается независимыми контрольными органами. Эти отчеты и все принимаемые органами власти решения должны храниться в одном месте, где они будут доступны для ознакомления с ними. Должны быть созданы реестры издаваемых документов, доступные для ознакомления с ними. Закон должен предусматривать меры административной ответственности за уклонение должностных лиц местного самоуправления от учета своей деятельности и сокрытие документов от граждан <*>. ——————————— <*> Денисов С. А. Реализация прав граждан на полную и достоверную информацию // Информационное общество: право и власть. Сборник статей. Екатеринбург, 2001. С. 45 — 46.
Очень важным элементом осуществления функций местного самоуправления является муниципальная служба. И как уже отмечалось, сейчас происходит процесс реформирования организационной структуры местного самоуправления, изменяется порядок формирования органов местного самоуправления, устанавливаются новые принципы организации муниципальной службы. Но для того чтобы данный механизм действительно заработал, необходимо решить следующие проблемы: — разработать основные элементы правового статуса муниципального служащего законодательно. При этом основанием приобретения публично-правового статуса должно стать принятие на должность по конкурсу и получение соответствующей знаниям и занимаемой должности категории. При этом работодателем по отношению ко всем муниципальным служащим по факту должен выступать избранный глава и представительный орган муниципального образования как единые представители населения в конкретном муниципальном образовании; — разработать механизм отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих; — обеспечить должную оплату труда и набор необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего. Муниципальный служащий может полагаться на достойное денежное содержание, которое ориентированно на гарантирующее соответствующее социальному положению муниципального чиновника обеспечение; — реально обеспечить внешнюю и внутреннюю социальную защиту служащего. Обязательно предусмотреть юридическую защищенность: наше законодательство не содержит никаких норм для защиты муниципального служащего со стороны органов местного самоуправления, в чью пользу он осуществлял деятельность, в результате которой был нанесен ущерб; — разработать механизмы оценки труда и продвижения по служебной лестнице в соответствии с общественно значимыми результатами; — ну и последнее: необходимо обязательно дифференцировать статус муниципального служащего в зависимости от уровня образования, наличия ученой степени и ученого звания, стремления повышать образовательный уровень, а также желания передавать его другим служащим. Ужесточить контроль прозрачности доходов муниципальных служащих, иных должностных лиц и членов их семей. Необходимо, чтобы контроль за доходами властных субъектов и членов их семей осуществляла специальная независимая служба, а не кадровые службы последних (и на начальном этапе данная служба может быть организована в рамках Прокуратуры РФ), принятие любых подарков властными субъектами незамедлительно декларировалось, нарушение установленных правил влекло юридическую ответственность и незамедлительное отстранение от должности. Декларированию должно подлежать не только имущество, полученное в собственность всеми членами семьи муниципального служащего, но и в пользование (аренда дачи, квартиры, машины, иного имущества). Обеспечить действительно независимые средства массовой информации и для этой цели запретить создание СМИ муниципальным образованиям, а также запретить любое финансирование СМИ последними. При этом на государственном уровне обеспечить предоставление льгот налогового характера, а также защиту работников СМИ от любого административного давления. В рамках общесоциального направления усилить социальную направленность реформ, перейти от нереализуемых льгот к конкретным социальным выплатам, защитив сирот, инвалидов, пенсионеров и др. социально не защищенные группы и четко прописав в законодательстве обязанность ГОСУДАРСТВА (выделено авт.) по защите этой социальной группы людей. Жестко регламентировать экономическую базу повышения нравственного, материального и культурного уровня населения; привлечения институтов гражданского общества к борьбе с коррупцией, особое внимание уделяя воспитанию правового и гражданского сознания, получению навыков антикоррупционного поведения, и здесь особая роль отводится средствам массовой информации, которые должны пропагандировать антикоррупционную политику. В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что коррупционные проявления в сфере муниципальной службы неотделимы от коррупции в иных сферах общественной жизни. Борьба с ними возможна только при политической воле, как высшего руководства страны, так и конкретной личности, которая обязана противиться проявлениям коррупции всеми доступными методами.
